ВТО и региональные торговые соглашения или что нам делать с ВТО и ЕАЭС
Участвуя в этом году в различных мероприятиях на тему ВТО или евразийской интеграции, я пришел к убеждению о недостаточности нашего внимания как к проблеме распространения региональных торговых соглашений (РТС), так и к вопросу об их соотношении с ВТО. На сегодня проблема РТС является самым серьезным вызовом для ВТО за все 20 лет ее существования. Наше непонимание причин и логики этих процессов выливается в недоумение - а зачем мы вступали в ВТО, когда все разбегаются по региональным соглашениям, и нужно ли нам ВТО, если уже есть ЕАЭС. Попробуем разобраться в проблеме более детально.
Действительно, последние 20 лет отмечены лавинообразным ростом количества РТС (под которыми обычно понимают соглашения о создании зон свободной торговли и соглашения о создании таможенных союзов). Если в 2005 году их было 300, то в 2015 году их уже более 800.
При этом изменилось не только количество РТС, но и качество. Во-первых, абсолютное большинство (90%) РТС — это соглашения о зонах свободной торговли, в которых полностью устраняются либо радикально снижаются таможенные тарифы на торговлю между странами этой зоны. При этом страны сохраняют за собой право самим регулировать свои отношения и таможенные тарифы с третьими странами. В этом коренное отличие зон свободной торговли от таможенных союзов (к ним можно отнести ЕС и наш ЕАЭС), которые предусматривают не только ликвидацию таможенных барьеров внутри союза, но и передачу полномочий по регулированию торговли с третьими странами специальному наднациональному органу (Комиссия в ЕС, ЕЭК – в ЕАЭС). Эти органы наделены правом принимать обязательные решения, и поэтому все таможенные союзы предполагают наличие постоянного суда как для разрешения споров между государствами, так и для осуществления контроля за правомерностью актов этих органов (в том числе с помощью исков от частных лиц). В зонах свободной торговли таких наднациональных органов нет, поэтому отпадает и необходимость в судебном контроле в виде постоянного суда, а споры между государствами решаются посредством создания ad hoc арбитражей.
Во-вторых, если раньше были популярны двусторонние соглашения о зоне свободной торговли, то в последнее время заключаются соглашения между несколькими странами, причем слово «региональный» давно уже не означает привязку какому-то конкретному региону, а используется лишь для противопоставления этих соглашений универсальным соглашениям, заключаемым на уровне ВТО.
В-третьих, тренд последних лет состоит в заключении так называемых мега–РТС, создающих зону свободной торговли, охватывающих несколько континентов. Если раньше к таким относилась Соглашение о Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА 1994 года) и Соглашение о Карибской зоне свободной Торговли (КАФТА 2004 года), то сейчас к ним уже можно отнести объединяющее 12 стран от США до Брунея Транс-Тихоокеанское партнерство (Trans-Pacific Partnership), переговоры о котором завершились в начале октября 2015 года. Еще более крупным по своему влиянию на мировую торговлю будет соглашения о партнёрстве между ЕС и США (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP), переговоры о котором находятся на завершающей стадии.
В-четвертых, изменилось содержание этих соглашений. Помимо создания зон свободной торговли, РТС ныне регулируют вопросы инвестиций, интеллектуальной собственности, защиты прав потребителей, трудовых и экологических стандартов, зачастую идя гораздо дальше, чем существующие нормы ВТО и даже вступая в открытое противоречия с ними (например, РТС между США и Иорданией прямо устанавливает, что в отношении правил доступа на рынок лекарств применяются нормы этого РТС, а не положения Соглашения ТРИПС, заключенного в рамках ВТО). При этом все РТС различаются не только по составу участников, но и по объему льгот и преференций, предоставляемых участникам.
В-пятых, мода на РТС охватила все страны мира (исключением является Монголия, которая не входит ни в одно РТС). Нормой становится участие государства сразу в нескольких соглашениях. Например, Вьетнам весной 2015 подписал соглашение о зоне свободной торговли с ЕАЭС, а в октябре успешно завершил переговоры о своем участии в Транс-Тихоокеанском Партнёрстве.
Причин такого количественного и качественного роста РТС несколько. И среди них часто упоминаются особенности принятия решений в ВТО. ЕС и США как главные инициаторы создания этой организации с самого начала настаивали на так называемом пакетном подходе, при котором надо обсуждать и принимать все соглашения сразу. Это позволило обеспечить распространение норм ВТО на всех ее членов и избежать ситуации ВТО a la carte. Однако это же и предопределило и крайне медленный темп переговоров в рамках следующего, Дохийского, раунда переговоров, который продолжается до сих пор без каких-то внятных перспектив по его окончанию. Уже понятно, что успешное достижение в 1994 году консенсуса по вопросам создания ВТО и его соглашений было поистине уникальным событием. Уникальным настолько, что вероятность его повторения на уровне Дохийского раунда кажется сейчас весьма низкой, уж слишком расходятся сегодня интересы стран-членов ВТО, чтобы одновременно достичь компромисса по широкому кругу вопросов. Ситуация осложняется тем, что несмотря на положения Марракешского соглашения о различных вариантах принятия решений, на практике все решения в ВТО принимаются консенсусом.
Именно такая ситуация с разработкой и принятием новых норм на уровне ВТО во многом и побудила государства решать вопросы дальнейшего регулирования мировой торговли на региональном уровне. Здесь оказалось проще и быстрее договориться, здесь нет пакетного подхода, кроме того, в РТС можно предусмотреть более строгие, чем на уровне ВТО, обязательства, либо согласовать новые, в ВТО еще не принятые. Кроме того, в РТС есть особо не афишируемый, но от этого не менее значительный политический аспект. РТС — это всегда льготы, согласуемые между собой ограниченным количеством стран (отсюда и появление весьма красноречивого термина — «селективная либерализация»), и за саму возможность получить эти льготы (например, в виде беспошлинного доступа на огромный рынок США или ЕС) можно попросить очень многое. В то время как в ВТО эту льготу надо будет распространить на всех членов ВТО, что сильно девальвирует возможные политические дивиденды от идущего торга.
Еще одним фактором, способствующим росту РТС, стало не только отсутствие в ВТО пряника в виде новых норм, которые бы больше отвечали 21 веку, нежели старые правила. В ВТО не оказалось и кнута, чтобы остановить очевидную для себя угрозу. Да, статья XXIV ГАТТ 1994 года устанавливала требования, предъявляемые к заключаемым членами ВТО соглашениям о зоне свободной торговли и создаваемым таможенным союзам. Логика в установлении таких требований была вполне понятной. РТС — это льготы для ограниченного круга участников, что идет вразрез с базовым для ВТО принципом наибольшего благоприятствования, требующим, чтобы равные льготы и преференции предоставлялись всем членам организации. Допуская возможность исключения из этого принципа в виде РТС, государства—члены ВТО создали даже специальный комитет, состоящий из представителей всех стран, для контроля за соблюдением требований ст. XXIV. Однако из-за правила консенсуса этот комитет оказался не в состоянии принять ни одного доклада по поводу несоответствия отдельно взятого РТС требованиям ВТО, хотя расхождения фиксировались неоднократно. Постепенно роль этого комитета свелась лишь к получению текстов РТС, которые в уведомительном порядке государства направляют в ВТО. Иных механизмов контроля за РТС на уровне ВТО не предусмотрено. Сейчас крайне поучительно читать признания участников переговоров в рамках Уругвайского раунда, открыто признающих свое упущение в создании эффективного механизма в рамках ВТО. Не хватило времени и помешало ощущение, что в мире навсегда победил глобальный подход. Никто и предположить не мог масштабов и темпов развития РТС. Слабость контрольного механизма привела к тому, что ст. XXIV ГАТТ на сегодня является самой часто нарушаемой статьей ГАТТ (признание бывшего заместителя Генерального Директора ВТО Г. Паттерсона). Государства, заключая различные РТС, уже привыкли не бояться этой статьи.
Вопрос о соответствии РТС праву ВТО лишь один раз оказался на рассмотрении ОРС ВТО, когда в самом конце 1990-х годов Индия пыталась обжаловать квоты на текстиль, введенные Турцией в результате создания таможенного союза между ЕС и Турцией. В своем решении по делу Turkey — Textiles Апелляционный Орган ВТО признал, что создание таможенного союза или зоны свободной торговли может в принципе рассматриваться как обоснование для принятия меры, противоречащей праву ВТО, при условии, что выполнены требования ст. XXIV ГАТТ. Однако, заявив это, Апелляционный Орган уклонился от решения вопроса о соответствии созданного ЕС и Турцией таможенного союза, заявив, что эти вопросы не время сейчас решать («the resolution of those other issues must await another day», п. 65 решения).. Развитие событий показало, что потом стало уже поздно. Сейчас очевидно, что ОРС ВТО не станет признавать какое-либо региональное соглашение противоречащим праву ВТО. Вопросы соотношения ВТО и РТС должны решать не международные суды, а сами государства.
В этом отношении будет весьма интересно посмотреть на позицию Суда ЕАЭС. Он сейчас стоит перед непростым выбором – принять ли логику иерархичности и признать право ВТО имеющим приоритет перед правом ЕАЭС (иерархичное восприятие принципа Pacta sunt servanda), либо исходить из плюрализма и конкуренции правопорядков ВТО и ЕАЭС и применять этот принцип сначала к Договору ЕАЭС, а уж потом к остальным международном соглашениям. От решения этого вопроса в значительной степени зависит развитие правопорядка ЕАЭС.
Без сомнения, для Суда ЕАЭС будет представлять интерес еще один аспект РТС. Все они содержат свой собственный механизм разрешения споров между государствами – в зонах свободной торговли это ad hoc арбитраж в духе ВТО, а в таможенных союзах это постоянно действующие суды. Еще лет 10 назад существовали опасения, что региональные механизмы составят конкуренцию ОРС ВТО, и такой конфликт юрисдикций приведет к появлению противоречащих решений. На практике оказалось, что региональные арбитражные механизмы практически не используются, а государства предпочитают ОРС ВТО в силу высокого авторитета, наличия апелляционной инстанции и накопившейся практики. Иное дело таможенные союзы, где есть наднациональные исполнительные органы и постоянные суды. Здесь уже является принципиально важной исключительная юрисдикция этих судов по спорам между государствами-членами союза с санкциями против тех государств, которые вместо региональных судов решили обратиться в ОРС ВТО. В этой ситуации для стран членов ЕАЭС ВТО нужна не только как площадка для обсуждения новых правил мировой торговли ( все уже поняли, что это буксует), но и едва ли не в первую очередь как инструмент для решения торговых споров с теми странами, которые не входят в ЕАЭС.
В заключение можно сказать, что хотим мы этого, или не хотим, но сегодня региональные торговые соглашения стали уже нормой, а не исключением, призванным лишь дополнять универсальное регулирование на уровне ВТО. Весьма колоритно описал царящие сегодня умонастроения один из исследователей, сравнив РТС с уличными бандами – «вы можете их не любить, но когда они уже на улицах, все же лучше быть членом одной из них».