Государственно-частное партнерство (ГЧП) в сфере информационных технологий

Государственно-частное партнерство позволяет разделить ответственность за успешность проекта с подрядчиком, тем самым делая его заинтересованным в эффективности, качестве и надежности проекта. Для государства это также может быть возможностью оптимизации единовременных инвестиций, разнесения их по времени и привязки к достижению нужных показателей.

Содержание

По состоянию на начало сентября 2020 года Минкомсвязи насчитывает более 35 потенциальных концессионных проектов в сфере создания государственных ИТ-систем на федеральном и на региональном уровнях, рассказал TAdviser директор департамента развития архитектуры и координации информатизации ведомства Василий Слышкин. По некоторым проектам уже инициированы процедуры внутриведомственных и межведомственных согласований решений о заключении концессионных соглашений или же подготовки частных концессионных инициатив, сказал он.

А в конце августа 2020 года Минкомсвязи направило в правительство проект постановления, который вводит ясность, как должны создаваться, развиваться и эксплуатироваться государственные ИТ-системы, создаваемые по концессионным соглашениям при участии частных инвесторов. Речь идет, в частности, о внесении изменений в требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, которые определяются постановлением правительства от 6 июля 2015 года № 676 [1] . Они уже распространяются на государственные ИТ-системы, создаваемые в рамках государственно-частного партнерства, а теперь к ним предлагается добавить и создание систем по концессионным соглашениям.

TAdviser ознакомился с проектом документа и пояснительной запиской к нему. В записке авторы объясняют, что новое постановление призвано устранить правовую неопределенность касательно применения требований к созданию, развитию и т.д. в отношении государственных информационных систем, создаваемых на основании концессионных соглашений.

Текущая нормативно-правовая база для двух основных видов соглашений в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП) - соглашений о ГЧП и концессионных соглашений – предусматривает возможность их заключения в отношении объектов ИТ, в том числе государственных информационных систем. Операторами таких систем становятся, соответственно, частный партнер или концессионер, указывают разработчики проекта постановления. Но остались не учтенными особенности создания и ввода в эксплуатацию систем, создаваемых на основании концессионного соглашения. Отсутствие положений, учитывающих такие особенности, создает определенные барьеры и риски, говорится в пояснительной записке.

Из текста проекта постановления следует, что с появлением концессий в постановлении правительства № 676 сами требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации госсистем при этом не меняются.

Например, пункт постановления правительства № 676, где говорится, кто должен выполнять требования, предлагается добавить и концессионеров. В текущей версии постановления речь идет только об органах исполнительной власти и частных партнерах. Похожим образом авторы предлагают ввести упоминание концессионных соглашений и концессионеров и в ряд других пунктов постановления.

Говоря о том, какие системы могут быть переданы в концессию, Василий Слышкин заявил TAdviser, что с принятием 173-ФЗ от 29.06.2018 созданы возможности для заключения концессионных соглашений в отношении объектов ИТ, включая государственные и иные информационные системы. Такие информационные системы могут быть и новыми, и разрабатываемые путем переработки (модификации) существующих объектов ИТ. Законодательство не ограничивает отраслевую принадлежность и назначение таких систем.

Для государственных ИТ-систем наряду с требованиями законодательства РФ о концессионных соглашениях необходимо обеспечить соблюдение требований к порядку их создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением правительства от 06.07.2015 № 676, добавили в Минкомсвязи.

В ближайшее время, после принятия разработанных изменений в постановление правительства РФ от 06.07.2015 № 676, в Минкомсвязи ожидают запуск концессионных проектов, о которых рассказал TAdviser представитель ведомства.

Центр развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике ФГБУ НИИ «Восход» подготовил план работы по развитию ГЧП в сфере ИТ. Документ подразумевает сопровождение центром структурирования, согласования и реализации концессионных и ГЧП-соглашений в сфере ИТ. Об этом TAdviser сообщила 29 января 2020 года руководитель центра развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике Надежда Кострюкова. Подробнее здесь

Минкомсвязи создало центр развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике на базе ФГБУ НИИ «Восход». Центр будет работать с ИТ-проектами, желающими реализовываться или уже развивающимися по модели государственно-частного партнерства. Об этом в декабре заявил директор департамента координации и реализации проектов по цифровой экономике Минкомсвязи Михаил Насибулин.

По состоянию на декабрь 2019 года, центр анализирует текущее состояние рынка ГЧП в сфере ИТ во всех российских регионах. В ходе данного анализа центр, в частности, выявляет барьеры при реализации ГЧП-проектов. Помимо того, центр собирает с регионов предложения и инициативы по развитию ГЧП, рассказал TAdviser заместитель директора департамента координации и реализации проектов по цифровой экономике Минкомсвязи Алексей Дорожко.

Центр развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике, по его словам, является структурным подразделением ФГБУ НИИ «Восход». Предусматриваемая им численность и состав штата - 5 предметных специалистов в сфере ГЧП. Однако, по словам Дорожко, их количество может быть увеличено в случае роста обращений в центр. В то же время, как добавил Дорожко, в своей деятельности центр использует всю имеющуюся экспертизу и компетенции ФГБУ НИИ «Восход» в области информационных технологий.

Руководителем центра назначена Надежда Кострюкова. Ранее она работала директором проектов продуктового офиса «Умный город» «Ростелекома».

В качестве услуг, предоставляемых центром, Алексей Дорожко назвал помощь концедентам и публичным партнерам в выявлении и подготовке ИТ-проектов, консультационную поддержку при взаимодействии инвесторов и государства, информационную и образовательную поддержку, а также содействие в развитии нормативной правовой базы и методологии ГЧП в ИТ.

В услуги центра, по словам Алексея Дорожко, не входит финансовая поддержка участников рынка. Вместе с тем, важной задачей центра является оказание потенциальным инвесторам ИТ-проектов содействия при взаимодействии с институтами развития, а также с финансовыми организациями. Целью такого содействия, по словам Дорожко, является обеспечение доступа к существующим инструментам финансирования.

Совместно с центром развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике, проектным офисом по реализации нацпрограммы «Цифровая экономика» и Национальным центром ГЧП, как указал Михаил Насибулин, Минкомсвязи планирует проводить ГЧП-акселераторы. В них регионы, операторы и частные инвесторы будут совместно прорабатывать пилотные ГЧП-проекты в ИТ и через серию хакатонов и роуд-шоу правильно «упаковывать» готовые к запуску проекты.

Частично ГЧП-акселератор уже был апробирован - на мастер-классе «Инвестиции и ГЧП в сфере ИТ» в рамках межрегионального совещания «Лидеры цифрового развития», проходившего в октябре 2019 года в Сочи.

Говоря о причинах создания центра, Михаил Насибулин напомнил, что на реализацию нацпрограммы «Цифровая экономика» необходимо привлечь около 535 млрд рублей частных инвестиций. Важным инструментом такого привлечения, по его словам, выступит как раз механизм ГЧП.

Алексей Дорожко обратил внимание TAdviser на то, что ИТ-проекты относительно недавно получили полноценные возможности для реализации с использованием механизмов ГЧП.

При этом он отметил, что в условиях развития цифровой экономики такие проекты носят междисциплинарный характер. В этом смысле, по его словам, создание Центра развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике позволило объединить на одной площадке разносторонние уникальные компетенции для решения актуальных вопросов развития ГЧП в ИТ.

Алексей Дорожко также обратил внимание TAdviser на то, что в России отсутствуют специализированные финансовые организации, а равно и финансовые продукты для реализации проектов ГЧП в ИТ.

Он также указал TAdviser на те ИТ-проекты, у которых есть перспективы с точки зрения реализации по модели ГЧП.

Развитие уже существующих государственных информационных систем, по его словам, в некоторых случаях также может быть переориентировано на использование новых инвестиционных механизмов. Кроме того, как отметил Дорожко, в регионах интенсивное развитие получает проект «Умный город», в ходе реализации которого уже происходит апробация новых механизмов концессии и ГЧП в ИТ.

Руководитель проектного офиса по реализации нацпрограммы «Цифровая экономика» Аналитического центра при правительстве России Владимир Месропян заявил TAdviser, что проектный офис поддерживает создание центра развития инвестиций и ГЧП в цифровой экономике и рассматривает его в качестве одного из ключевых партнеров.

При этом он отметил, что центр уже приступил к предоставлению комплексной технической, экономической и юридической поддержки федеральным и региональным органами государственной власти, ответственным за проведение государственной политики и реализацию проектов в данной сфере.

Говоря о целесообразности создания центра, Владимир Месропян заметил, что у государственных органов на стороне публичных партнеров и концедентов, как на федеральном, так и на региональном уровнях есть потребность в специальных компетенциях, необходимых для применения новых механизмов при реализации соответствующих проектов.

По его словам, поддержка, оказываемая центром ИТ-проектам – это главное, что им не хватает для успешного развития.

Он также добавил, что, в конечном итоге деятельность центра в сфере ИТ позволит вовлечь частный бизнес в финансирование и эксплуатацию различного рода информационных систем и иных объектов ИТ, а также снизить нагрузку на федеральные и региональные бюджеты при реализации проектов нацпрограммы «Цифровая экономика».

Вице-премьер Максим Акимов в интервью РБК в феврале 2019 года раскритиковал идею государственно-частных партнерств (ГЧП) и коммерциализации технологий в сфере регулирования безопасности движения на дорогах [2] . Он отметил, что сейчас камера на дороге — это средство коммерциализации. А камеры не должны зарабатывать, иначе они не там стоят, полагает Акимов. Подробнее здесь.

Модель государственно-частного партнерства (ГЧП) – распространенная форма взаимоотношений для сфер, которые являются драйверами развития государственных институтов региональной экономики. Финансирование из госбюджета таких высокозатратных направлений, как цифровизация госуправления, находит серьезные препятствия в дотационных регионах. Да и не только в них – даже регионы-доноры сталкиваются с необходимостью в первую очередь финансировать социальные проекты и откладывают на потом задачу по формированию собственного цифрового пространства.

Но затраты на создание или модернизацию, а также на повышение эффективности государственных цифровых сервисов может брать на себя бизнес, который планирует возвращать затраты за счет коммерциализации созданного им продукта. Какие направления могут быть переданы бизнесу? В первую очередь, это транспорт, сфера услуг, в том числе ЖКХ, телекоммуникации, здравоохранение и безопасность.

По мнению Дмитрия Горбачева, эксперта компании «Форсайт», наиболее успешные известные типовые ИТ-проекты по модели ГЧП – системы мониторинга, контроля и безопасности, системы видеоконтроля и фотофиксации ПДД, системы обеспечения оплаты проезда в транспорте, система предоставления публичной сети Wi-Fi в московском метро.

Как известно, подписанный в июне этого года Президентом РФ федеральный закон, расширяющий перечень объектов соглашений о государственном партнерстве, называет такими объектами как ИТ-системы, так и проекты, напоминает Елена Иванова, директор по маркетингу ЭОС.

Кроме того, по её словам, модель ГЧП применима к развитию систем управления документами.

В компании «БАРС Груп» считают, что на модель государственно-частного партнерства могут перейти практически все государственные и региональные системы, чьи критерии обеспечения информационной безопасности позволяют это делать. Вопрос всегда стоит в качестве данных, которые есть в системе, или в потенциале уже имеющихся полномочий у той или иной системы и, разумеется, в уровне креатива и творческого подхода к разработке сервисов.

В каждом регионе уже есть большое количество разработанных систем, во многие из которых нужно вдохнуть новую жизнь, уверен Иван Глушков, руководитель направления «Ланит».

Виктор Дьячков, руководитель группы компаний ICL, генеральный директор «АйСиЭл-КПО ВС», считает, что говоря о модели ГЧП, в первую очередь, речь можно вести о системе ГосСОПКА, в которой данная модель уже присутствует в определенном формате.

По мнению Елены Оголь, руководителя направления информатизации в органах государственной и муниципальной власти группы компаний Softline, основное в частно-государственном партнерстве – это поиск баланса интересов бизнеса и государства. Бизнес заинтересован в получении прибыли, а государство – в удовлетворении какой-либо социально-экономической потребности бизнеса и/или жителей.

29 июня 2018 года президент Владимир Путин подписал федеральный закон, расширяющий перечень объектов соглашений о государственном партнерстве и концессионных соглашений. Теперь объектами таких соглашений могут быть ИТ-системы и проекты. В частности, закон устанавливает, что объектами соглашений о госпартнерстве и концессионных соглашений могут быть:

• программы для ЭВМ, базы данных, информационные системы и сайты в интернете или других сетях, либо технологически связанные ИТ-объекты и имущество;
• совокупность зданий, частей зданий или помещений, объединенных единым назначением с движимым имуществом, технологически связанными с ИТ-объектами, и предназначенных для автоматизации.

В первом случае концессионером не могут являться иностранные инвесторы, под которыми подразумеваются иностранные физические лица и юридические лица. Не могут являться концессионером и российские юридические лица, решения которых прямо или косвенно могут определять иностранные юрлица и физлица, иностранные государства, их органы, за исключением случаев, определенных международным договором РФ, федеральным законом, решением президента РФ.

Закон также устанавливает особенности регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений, объектами которых являются объекты ИТ и технические средства обеспечения функционирования объектов ИТ.

Представители российского рынка, опрошенные TAdviser, приветствуют появление нового закона - и заказчики ИТ, и поставщики. Так, в ГК «Ростех» заявили TAdviser, что государственно-частное партнерство уже зарекомендовало себя как эффективный инструмент развития в множестве отраслей. То, что оно будет применяться и в сфере информационных технологий – хорошая новость для всей отрасли, полагают в госкорпорации.

В «Вымпелкоме» (работает под брендом «Билайн») заявили, приветствуют инициативы, направленные на симплификацию инфраструктурных процессов. В МТС отметили, что реализация положений нового закона позитивно повлияет на деятельность ИКТ-отрасли.

Представители ИТ-индустрии участвовали в разработке закона, например, «Ланит». Чтобы в законе были учтены пожелания и государства, и рынка и чтобы закон был принят, рабочей группой была проделана очень серьезная работа, отметил в разговоре с TAdviser руководитель направления «Ланит» Иван Глушков.

Представитель «Ланита» добавил, что их компания рассматривает различные форматы реализации проектов, в том числе и по модели ГЧП.

Если сравнивать различные формы ГЧП, то именно модель концессии больше защищает инвестора в правовом плане, отметил он. Глушков полагает, что проекты создания платных муниципальных парковок в будущем все чаще будут оформлены как концессионные соглашения. Бюджеты государственных организаций зачастую очень ограничены, поэтому частные инвестиции помогут оперативно запускать ИТ-проекты и существенно экономить средства государства, говорит представитель «Ланита».

Советник президента компании «АйТеко» Валерий Квон заявил TAdviser, что к этому закону сообщество шло несколько лет. По его мнению, закон имеет колоссальное значение для рынка: он открывает шлюз для начала целого ряда проектов по модели ГЧП, доступ к которым был существенно ограничен или доступен только крупным игрокам рынка.

Это чрезвычайно важно для развития таких сегментов, где достигается синергия возможностей государства и инновационных стартапов, а таких отраслей много: например, туризм, транспорт, спорт, исполнение целого ряда госфункций, добавил Квон.

Госдума установила возможность заключать соглашения так называемого государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессии в отношении информационных систем, в том числе государственных, баз данных, сайтов в интернете и программ для ЭВМ. До сих пор такие отношения государства и бизнеса в полной мере отрегулированы не были, считают законотворцы. При этом подобный формат все же в России использовался [3] .

Соответствующий законопроект Госдума приняла в третьем чтении 21 июня 2018 г.

На сайте законотворцев отмечается, что инициаторами законопроекта выступила группа депутатов во главе с председателем думского комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, членом фракции «Единая Россия» Николаем Николаевым.

По словам главы профильного комитета, утвержденный акт актуален и является этапом решения задачи цифровизации российской экономики, поскольку позволяет привлечь в сферу ГЧП частные инвестиции и мировые практики.

В конце июня Президент России Владимир Путин подписал поправки в закон "О концессионных соглашениях", которые предусматривают, что объектами государственно-частного партнерства (ГЧП) может стать программное обеспечение, базы данных, информационные системы и сайты, а также здания и помещения, технологически связанные с IT-объектами [4] .

2017: В Госдуму внесён законопроект о создании ИТ-систем по модели ГЧП

В Госдуму внесены поправки в законодательство о государственно-частном партнерстве (ГЧП) и концессиях, которые, по мнению их авторов, позволят государству сэкономить расходы на информатизацию госорганов, которые ежегодно составляют порядка 100 млрд рублей.

24 апреля 2017 года депутат Николай Николаев внес на рассмотрение в Государственную Думу поправки в ФЗ №224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ФЗ №115 «О концессионных соглашениях», признающие ИТ-системы объектами ГЧП и концессии – ранее таковыми признавались только объекты недвижимого имущества, например, дороги или здания. Поправки в законопроект были инициированы ФРИИ при поддержке экспертов Минэкономразвития, Ростелекома и Газпромбанка. На межведомственной комиссии по ГЧП их поддержали все участники заседания.

В случае создания объекта по модели ГЧП или концессии, затраты на создание или модернизацию и повышение эффективности работы ИТ-системы может взять на себя исполнитель из числа компаний ИТ-рынка, а в договоре предусматривается возможность коммерциализации исполнителем созданного/модернизированного им продукта. При этом сохранится социальная значимость объекта – доступ к той или иной электронной системе госуслуг может получить любой желающий.

По данным TAdviser, создание и развитие 10 самых дорогих информационных систем обошлось государству в 15,4 млрд руб. в 2015-16 гг., эксплуатация и модернизация – еще в 43,4 млрд руб. В их числе система Пенсионного фонда РФ, системы Фонда социального страхования, Федерального казначейства, таможенных органов и пр. Для сравнения, около 100 млрд руб. будет стоить государству программа продовольственной помощи малоимущим.

По мнению авторов, принятие правок в законопроекты также поспособствует выполнению поручения президента №2346 об утверждении программы «Цифровая экономика России», где будут предусмотрены меры по созданию правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития цифровой экономики в РФ.

2016: Перспективы государственно-частного партнерства в информационных технологиях глазами ИТ-компаний

Как вы оцениваете перспективы государственно-частного партнерства в сфере ИТ? С таким вопросом TAdviser обратился к российским компаниям, занимающимся ИТ-проектами в государственном секторе.

Из ответов респондентов можно сделать вывод, что государственно-частное партнерство (ГЧП) может быть перспективным, однако такое сотрудничество имеет ограниченный потенциал. В частности, по мнению экспертов, механизм ГЧП сегодня прописан в законе в основном в интересах крупного бизнеса. Главной же проблемой является юридическая незащищенность интересов предпринимателей в отношениях с государством. Кроме того, законодательство устроено достаточно консервативно и в ряд задач, которые государство могло бы и хотело бы отдать на аутсорсинг бизнесу, войти коммерческим компаниям невозможно из-за нормативных ограничений.

Для динамичного развития ГЧП необходима глобальная общегосударственная политика и четкий вектор развития. По мнению экспертов, возможно даже нужен выделенный регулятор подобной деятельности и единая площадка для заключения сделок.

Значительный всплеск ИТ-проектов по модели ГЧП, как на федеральном, так и на региональном уровнях будет только тогда, когда свою эффективность покажут действующие проекты государственно-частного партнерства, считает вице-президент Maykor Ирина Семенова.

ГЧП перспективно в сервисах, которые напрямую выходят на граждан или коммерческие организации, и позволяют себя монетизировать через дополнительные услуги, констатирует Тимур Меджитов, заместитель директора по работе с органами власти компании Directum.

Модель интересна, но требует от частной компании гигантских инвестиций, возврат которых в российских условиях не всегда гарантирован, объясняет генеральный директор "Айтоники" Алексей Болдырев. Механизм ГЧП прописан в законе в основном в интересах крупного бизнеса, наверное, для десятка-другого игроков российского рынка, добавляет он.

ГЧП в государственной информатизации развивается параллельно секвестрованию ИТ-бюджетов, и служит весьма надёжной антикризисной мерой, считает Галина Ахмерова, заместитель гендиректора "БАРС Груп" по коммерции и развитию бизнеса. Интерес к данной модели проявляют крупные банки и телекоммуникационные компании, готовые вкладывать свои деньги в госинформатизацию, а в качестве их подрядчиков могут выступать уже ИТ-компании.

Александр Семенов, президент ГК "Корус Консалтинг", высоко оценивая перспективы ГЧП, напоминает о проблемах тарификации, которая должна быть подъемной для потребителей.

Государственно-частное партнерство может хорошо работать в городах с большой плотностью населения, таких как Москва, Санкт-Петербург и другие, но не годится для малонаселенных областей, где сложно развивать частный бизнес, уверен Вадим Злобин, генеральный директор "Систематика Консалтинг".

Кроме того, по его мнению, частные компании и государственные организации имеют разные цели. У частных компаний - это получение прибыли, у госорганов - оказание услуг всем категориям граждан. Возникает конфликт интересов, что несет риск развала партнерства. Крайне непросто в проектах, реализуемых по схеме ГЧП, поддерживать этот баланс.

В качестве примера он приводит проект создания общественных сетей Wi-Fi в метро: По сути, в обмен на доступ к инфраструктуре, город и горожане получили бесплатную возможность доступа в интернет в любой точке подземки. Возврат инвестиций в этом случае полностью переносится на сторону оператора.

Одна из главных проблем ГЧП - юридическая незащищенность интересов предпринимателей в отношениях с государством и консервативное законодательство.

Для динамичного развития этого направления необходима глобальная общегосударственная политика и четкий вектор развития, уверен Сергей Эйсымонт, заместитель директора департамента комплексных проектов "Ланит". Возможно, нужен выделенный регулятор подобной деятельности и единая площадка для заключения сделок - своего рода "ярмарка госвакансий", добавляет он.

Сотрудничество в форме ГЧП выгодно обеим сторонам только в том случае, если государство дает определенные и твердые гарантии, а их добиться под силу только крупному бизнесу, соглашается коммерческий директор "ФОРС – Центр разработки" Евгений Ефименко.

Риски в проектах ГЧП возникают не только у коммерческих компаний, но и у чиновников.

В сфере ИТ в Коми, по словам Селютина, проекты в форме ГЧП также планировались, но не состоялись: "Слава Богу, не успели".