Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора текст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора текст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).

Автореферат разослан «__»__2005 г.

диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена наличием комплекса социально-правовых проблем, связанных с материальными и процессуальными аспектами административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности. В настоящее время назрела потребность совершенствования правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора.

Очевидно, что сам факт создания таких надзорных органов свидетельствует об официальном признании общественной опасности пожаров и, актуальности организационно-правовых мер борьбы с ними. Пожарная безопасность (состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров) - неотъемлемая часть системы общественной безопасности, ее обеспечение и защита - одна из главных внутренних функций государства.

Пожары в России стали жестокой повседневной реальностью. Наиболее часто они происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный ущерб организациям и государству. Большинство пожаров происходит-вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности. Неутещи^фльны и оценки экспертов, прогнозирующих высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных со взрывами и пожарами.

Следовательно, возрастает роль института административной ответственности в сфере пожарной безопасности. Содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее - органов госпожнадзора или ГПН) составляют юридические формы (процедуры) реализации административной ответственности в названной сфере.

Принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее - КоАП) привело к существенному усложнению административно-юрисдикционного производства, вызванному тенденцией приоритетной защиты прав и законных интересов личности, ограничения вмешательства государства в

экономическую и иную законную деятельность граждан и организаций. Как и следовало ожидать, в административной практике органов госпожнадзора возникает множество проблем, о чем свидетельствуют протесты и представления прокуроров, судебные решения. Кроме того, необходимо исследовать не только юридическую составляющую административной деятельности органов ГПН, но и связанные с ней нормативно-технические параметры правонарушений в области пожарной безопасности.

При осуществлении административной юрисдикции недостаточна-, эффективность взаимодействия между органами госпожнадзора и внутренних дел (милицией, далее - ОВД). В то время как наиболее близкими к населению сотрудниками правоохранительных органов являются участковые уполномоченные милиции. Благодаря специфике своей работы, они часто выявляют нарушения правил пожарной безопасности. В связи с этим законодатель наделил должностных лиц ОВД правом составления протоколов о таких административных правонарушениях. Однако в ряде случаев качество первичных процессуальных документов не позволяет привлечь виновных к административной ответственности. Таким образом, необходим анализ проблем взаимодействия указанных правоохранительных структур.

На основании, изложенных аргументов мы можем констатировать, что.настоящее,исследование вызвано потребностями юридической науки и. правоприменительной практики.

Состояние- разработанности темы диссертационного исследования. Институт административной ответственности -объект пристального внимания отечественной теории административного права. К анализу его материальных и процессуальных аспектов обращались такие ученые-юристы, как: A.B. Агалов, А.П. Алехин, Д.И. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, Е.В. До-дин, М.И. Еропкин, Б.В. Зыкин, С.Д. Князев, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, J1.A. Николаева, И.В. Панова, И.Н. Пахомов, П.А. Петухов, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. Проблемы административно-правовой защиты пожарной безопасности нашли отражение в научных работах Ю.Н. Коряковцева, А.И. Стахова и В.Г. Тата'ря-на.

Тем не менее, в настоящее время отсутствуют монографические исследования, основанные на современном нормативно-

правовом материале, посвященные процессу (диНамикё) реализации органами госпожнадзора своих юрисдикционных пйлйомо-чий. В связи с этим представленная авторская работа ориентирована на устранение существующего в науке пробела.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере организации и осуществления административной юрисдикции органов государственного пожарного надзора. - '"

Предмет диссертационного исследования составляют:

1. Теоретические представления об административных процессе, правонарушении и'ответственности; •>>•-•:

2. Содержание и тенденции развития производства по делам об административных правонарушениях;

3. Правовое регулирование административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора и способы его оптимизации;

4. Проблемы взаимодействия органов внутренних дел:'и" государственного пожарного надзора в производстве по Делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности.

Цели и задачи исследования. Целями настоящей работы являются:

1. Анализ основных теоретических -И' практических проблем административно-юрисдикционного производства;

2. Разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора;

3. Совершенствование административно-деликгного законодательства и практики его применения.

^'•Достижение поставленных целей предполагает решение следующих задач:

1. Определение сущности и содержания государственного пожарного надзора в РФ;

2. Изучение законодательства об административной ответственности и доктринальных источников;

3. Исследование особого юридического факта - административного правонарушения в области пожарной безопасности как основания административной ответственности;

4. Формулировка понятий производства по делам об административных правонарушениях и административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора;

5. Рассмотрение стадии административно-юрисдикционного производства;

6. Выявление проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях;

7. Анализ правоприменительной практики органов госпожнад-зора и внутренних дел (милиции).

Методология и методика исследования. Решение поставленных задач осуществлялось автором на основе диалектического метода научного познания, позволяющего отразить внутренние взаимосвязи и противоречия в элементах исследуемого предмета, наметить пути преодоления юридических коллизий. Применялись также специальные юридические методы (теоретико-правового моделирования, правовой диагностики, сравнительно-правового анализа, юридической статистики, формально-юридический метод и др.).

Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральное конституционное и текущее законодательство, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных министерств, постановления высших судебных инстанций, нормы специального технического регулирования в области пожарной безопасности.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных ученых-юристов, принадлежащих к различным научным направлениям. В ходе подготовки диссертации были проанализированы концепции юридической ответственности, прлу-чившие отражение в работах С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Б.В. Волженкина, Ю.А. Денисова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякинй, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, В.А. Тархова, А.П. Чиркова и др.

Эмпирической основой исследования выступает анализ правоприменительной практики органов государственного пожарного надзора и внутренних дел. При подготовке диссертации учтен личный опыт автора, имеющего девятилетний стаж службы в органах госпожнадзора; изучено 270 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности; приняты к сведению- представления и протесты прокуроров,, судебные акты, связанные с нарушениями законности административно-юрисдик-ционного производства.

Научная новизна исследования предопределена выбором темы и композицией проблемных вопросов. Представленная работа - одно из первых комплексных теоретико-прикладных исследований административно-юри^икционной деятельности органов госпожнадзора. Автором предпринята,, попытка дать системный анализ теории административного процесса! правовых основ организации и осуществления государственного пожарного надзора в РФ, проблем административной ответственности в области пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Административный процесс - эффективный государственно-правовой механизм, обеспечивающий законность деятельности, главным образом, органов исполнительной власти, а также иных субъектов права. Предлагается выделить особую функцию административного процесса - мониторинг правового режима законности в сфере реализации исполнительной власти.

2. Административная ответственность служит действенным средством защиты пожарной безопасности, представляет собой вид юридической ответственности, урегулированный нормами материального и процессуального административного права, определяющими статус субъектов административно-деликтных правоотношений; основание ответственности; виды наказаний, назначаемых виновным лицам; порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, а также исполнения административных наказаний.

3. Производство по делам об административных правонарушениях - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность, главным образом, субъектов административной юрисдикции (судей, компетентных органов и должностных лиц), а также иных участников производства, направленная на рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях. .

Развитие системы стадий данного производства оказало существенное влияние на становление общего порядка административно-процессуальной деятельности как юрисдикционного, так и позитивного характера.

4. Административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора - это совокупность процессуальных действий государственных инспекторов по пожарному надзору по рассмотре-

нию и разрешению дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, в специально предусмотренных законом случаях - по возбуждению дел об иных административных правонарушениях, а также применению других мер административно-правового принуждения (например, обеспечения производства, пресечения). '

5. Обоснование вывода о близости задач и функций органов внутрённих дел (милиции общественной безопасности) и госпож-надзора, необходимости их эффективного взаимодействия.

6. Предложения по организации территориальных подразделений органов ГПН, специализирующихся в сфере административной юрисдикции, и определению их основных функций.

7. Целесообразность введения в КоАП РФ новой нормы (ст. 2.6.1), устанавливающей сущность института необходимой обороны в административно-деликтном праве, а также дополнения ст. 24.5 КоАП указанием на данное обстоятельство как исключающее административную ответственность. Предложения о внесении изменений и дополнений в ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»1; ч. 1 ст. 4.5, ст. 19.6, 19.26, ч. 2 и 3 ст. 20.4, ст. 25.4, п. 3 ч. 1 ст. 25.11, ст. 27.16, п. 42 ч. 2 ст. 28.3, ч. 2 ст. 28.5, ч. 5 ст. 28.7, ст. 30.9, 30.10, ч. 4 ст. 30.11, ч. 3 и 4 ст. 31.8, ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ и в другие нормативно-правовые акты.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Научная работа носит комплексный теоретико-практический характер, содержит детальный анализ проблем административно-деликгного права и предложения по совершенствованию административного законодательства. Сформулированные в диссертации положения конкретизируют и дополняют ряд таких разделов общей теории права и административного' права, как: «Юридическая ответственность», «Юридический процесс», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Стадии производства по делам об административных правонарушениях».

Результаты 'диссертационного исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности, правоприменительной практике органов госпожнадзора и внутренних дел, науч-

1 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

ных исследованиях проблем административной ответственности и административно-процессуального праза"

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета^ МВД России. Результаты исследования нашли отражение в научных публикациях автора и были озвучены в ходе региональной научно-практической конференции «Правоохранительная деятельность в Псковской области: история и современность» (Псков, .апрель 2003, 20р4 гг.); международной научно-практической конференцр «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, май 2003 г.); Всероссийской межведомственной научно-практической конференции «История и современность правоохранительных органов России» (Псков, июнь 2003 г.); международной научно-практической конференции «Пенитенциарная система России: состояние, проблемы, перспективы» (Псков, июнь 2004 г.).

Результаты исследования используются в правоприменительной деятельности органов госпожнадзора й милиции общественной безопасности Псковской области, а также в учебном процессе (в преподавании учебных дисциплин: «Теория государства и права», «Административное право РФ», «Административная деятельность ОВД», «Административная юрисдикция»).

. Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация включает введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, приложения и список использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность диссертационной проблематики, освещается ее научная новизна и практическая значимость, определяются предмет, цели, задачи и методы исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Административный процесс как юридическая форма реализации исполнительной власти» - включает в себя два параграфа: § 1 - «Понятие, признаки и принципы административного процесса»; § 2 - «Структура административного процесса. Виды произ^фств».

В первом параграфе отмечается, что проблема понятия административного процесса относится к числу дискуссионных. Проводится сравнительный анализ двух основных научных концепций административного процесса - «юрисдикционной» и «управленческой». Диссертант разделяет «управленческую» концепцию административного процесса, приоритет в разработке которой принадлежит профессору В.Д. Сорокину. Административный процесс представляет собой юридическую форму реализации исполнительной власти, протекает во внесудебном порядке и выражается в подзаконном правотворчестве, позитивном и юрисдик-ционном правоприменении. Система административно-процессуальных норм - самостоятельная процессуальная отрасль российского права1. По мнению автора, в «управленческой» концепции заложен существенный потенциал развития отраслевых и общетеоретических исследований.

В юридической литературе представлены различные взгляды на систему принципов административного процесса. Как нам представляется, административный процесс основан на следующих принципах: законности; объективности (материальной истины); равенства перед законом и органом, разрешающим дело; охраны интересов личности и государства; презумпции невиновности; гласности; ведения дела на национальном языке; оперативности (быстроты) и экономичности; обеспечения права на защиту; самостоятельности компетентных субъектов в принятии решения;-ответственности за нарушение правил производства и принятое решение. Принципы административного процесса находятся в тесной взаимосвязи и образуют систему, которая характеризуется, с одной стороны, органичностью и единством составляющих ее элементов, а с другой - диалектическими противоречиями между некоторыми из них.

Во втором параграфе первой главы дается характеристика структуры административного процесса. В соответствии с «управленческой» концепцией последняя представляет собой совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную

1 См., напр.: Сорокин В.Д. 1) Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968; 2) Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972; 3) Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002 и др.

правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. В отличие от уголовного и гражданского процессов, где составляющие их производства осуществляются в логической последовательности (одно за другим), в процессе административном производства существуют независимо друг от друга («параллельно»). Критерием классификации административных производств4 'является характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в'сфер'е государственного управления.

В науке'-административного права не выработано единого мнения о -видах ' производств, образующих* "административный процесс. Автор солидарен с В.Д. -Сорокиным, выделившим следующие виды административных производств: пб 'Принятию нормативных актов государственного управления;" по предложениям и заявлениям гражданки обращениям организаций в сфере государственного управления; административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях; об административных правонарушениях; дисциплинарным делам; регистрационное, лицензионное, исполнительное производства. Затем дается краткий анализ указанных производств.

Диссертант считает специфическими признаками административного процесса динамизм и интегративность, характеризующие высокую степень его восприимчивости к изменениям в государственно-управленческой сфере, способность к гибкой структурной модернизации. Административный процесс - эффективный государственно-правовой механизм, обеспечивающий законность деятельности, главным образом, органов исполнительной власти, а также иных субъектов права. Учитывая изложенное, автор предлагает в числе основных функций административного процесса выделить мониторинг правового режима законности в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления).

В'гор&я глава - «Особенности административно-юрисдик-ционной деятельности органов государственного пожарного надзора» - состоит из трех параграфов: § 1 - «Правовые основы организации и осуществления государственного пожарного надзора»; § 2 - «Проблемы административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности»; § 3 -«Стадии производства по делам об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности».

В первом параграфе исследуются организационно-правовые основы государственного пожарного надзора в РФ. Вначале автор -раскрывает базовые понятия в области пожарной безопасности, обращается к структуре государственной противопожарной службы МЧС РФ, приводит легальное определение государственного пожарного надзора, называет его специфические признаки. Освещаются вопросы организации.- органов ГПН, дается характеристика категорий государственных инспекторов по пожарному надзору, анализируется их компетенция. По мнению диссертанта, в действующей редакции абзаца 13 ч. 7 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» необоснованно расширены административно-юрисдикцион-ные полномочия госинсгекторов по пожарному надзору, содержатся недостатки юридико-технического плана, противоречащие КоАП РФ. С целью преодоления данной юридической коллизии предлагается новая редакция нормы.

• ' - В-.работе уделяется большое внимание процессуальным аспектам реализации задач и функций органов госпожнадзора. Предложено внести ряд изменений и дополнений в Инструкцию по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в РФ (приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 1321, далее - Инструкция), касающихся определения мероприятия по контролю в сфере пожарной безопасности, оснований внеплановых проверок, порядка действий должностных лиц ГПН при выявлении- нарушений законодательства о лицензировании в области пожарной безопасности и др.

Деятельность инспекторов по пожарному надзору имеет очевидную правоохранительную направленность. Автор обосновывает необходимость повышения уровня взаимодействия между органами внутренних дел и госпожнадзора, что будет способствовать оперативности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, своевременному устранению недостатков первичных материалов по таким делам, активному применению мер обеспечения производства (в частности, доставления и задержания нарушителей сотрудниками милиции). Выдвигается предложение создать в территориальных органах ГПН специализированные подразделения по

1 РГ. 2003. 29 мая.

осуществлению полномочий в сфере административной юрисдикции, разработан перечень их основных функций.

Во втором параграфе автор исследует понятие и признаки административного правонарушения, его юридический состав и проблемы административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности. Диссертант признает административное правонарушение общественно опасным, но в меньшей степени, чем преступление (данный признак не указан законода*-телем в ст. 2.1 КоАП).:

Административно1 юрисдикционная деятельность органов гос-пожнадзора инициируется особым юридическим фактом нарушением требований пожарной безопасности. Нормы, предусматривающие ответственность за подобное нарушение, являются бланкетными (ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП). Такие деяния, отмечает автор, могут быть квалифицированы в два основных этапа. В первую очередь, правоприменителю необходимо установить конкретные требования нормативно-технического характера, которые были нарушены. Данные требования представляют собой массив информации, содержащейся в специальных нормативных документах (строительных нормах, правилах пожарной безопасности, нормах технологических процессов и т.п.). Только на этом основании можно переходить ко второму-этапу-квалификации, т.е. констатировать нарушение соответствующей административ-но-деликтной нормы. ^

Подвергается критике распространение- административной ответственности на коллективные субъекты права1—'юридические лица. По мнению автора, официальное признание административной ответственности юридических лиц антинаучно, противоречит теоретической концепции вины. Диссертант поддерживает позицию В.Д. Сорокина, в соответствии с которой субъектом административного правонарушения (как преступления и дисциплинарного проступка) может выступать только физическое вменяемое лицо, достигшее соответствующего возраста. Следовательно, при обнаружении признаков состава административного правонарушения на территории, в помещениях (иных объектах или документах) юридического лица к административной ответственности следует привлекать не организацию в общем, а ее конкретного руководителя или иных компетентных должностных лиц. Для юридического лица, в свою очередь, характерна материальная ответственность, имеющая гражданско-правовую природу.

В уголовном и административном законодательстве отсутствует норма, предусматривающая ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее по неосторожности причинение средней тяжести вреда ^здоровью человека. Кроме того, действующая редакция ч. 3 ст. 20.4 КоАП не содержит необходимого указания на неосторожную форму вины субъекта в отношении вредных последствий. Учитывая изложенное, предлагается новая редакция части 3 ст. 20.4 КоАП.

Общие свойства административного правонарушения получают свою конкретизацию в его многочисленных разновидностях (юридических составах). Состав административного правонарушения выступает «инструментом» юридической оценки (квалификации) поведения субъекта и, следовательно, основанием административной ответственности. Лицо может быть привлечено к ответственности только в том случае, если в его деянии будут установлены все обязательные элементы (признаки) состава правонарушения. Дается'анализ элементов (признаков) состава административного правонарушения, при этом сделан акцент на специфику правонарушений в сфере пожарной безопасности.

Автор отмечает, что в качестве объекта административного правонарушения могут выступать «разноотраслевые» общественные отношения, регулируемые нормами не только административного, но и конституционного, финансового, гражданского, трудового, экологического и ряда других отраслей права. В связи с этим предлагается выделить специфическое свойство объекта административного правонарушения - «комплексное межотраслевое содержание».

Не представляется юридически обоснованным официальное распространение административной деликтоспособности должностного лица на индивидуальных предпринимателей и некоторых других работников организаций (примечание к ст. 2.4 КоАП). По мнёнию диссертанта, статус должностного лица как субъекта административной ответственности в настоящее время чрезмерно расширен, что приводит к утрате его первоначального смысла («юридической Девальвации»),

Главным правовым средством противодействия правонарушениям в области пожарной безопасности выступает институт административной ответственности. Раскрываются основные признаки данного вида юридической ответственности, формули-

руется его определение в качестве комплексного материально-процессуального института административного права.

С точки зрения автора, законодатель необоснованно проигнорировал такое обстоятельство, исключающее административную ответственность, как необходимая оборона. Для обеспечения права граждан на защиту предлагается: 1) внести в КоАП новую норму (ст. 2.6.1), определяющую сущность необходимой обороны и пределы ее правомерности; 2) дополнить ст. 24.5 КоАП указанием на это обстоятельство как исключающее производство по делу.

Для характеристики правил назначения административных наказаний при совершении лицом двух и более административных правонарушений (ст. 4.4 КоАП) диссертант предлагает ввести в научный оборот специальную терминологию - «особенности назначения административных наказаний в случае реальной и идеальной совокупности административных правонарушений».

С учетом возросшей сложности производства по делам об административных правонарушениях обращается внимание на недостаточную продолжительность срока вынесения постановления по делу (ст. 4.5 КоАП). Как показывает практика, в течение предусмотренных законом двух месяцев субъекту юрисдикции затруднительно произвести все необходимые процессуальные действия по "делу, ряд из которых требует значительных временных затрат (например, экспертиза, привлечение специалистов, запросы и т.п.). При столь сжатых сроках у виновных лиц возрастает возможность избежать справедливой ответственности. Нередко в действиях субъектов юрисдикции проявляется поспешность («упрощенчество»), что приводит к незаконным и необоснованным решениям. Вследствие этого автор предлагает внести изменение в ч. 1 ст. 4.5 КоАП - продлить срок вынесения постановления по делу до трех месяцев с момента совершения (обнаружения) соответствующего правонарушения. Следует также продлить срок административного расследования (ч. 5 ст. 28.7 КоАП): основной -до двух месяцев, а исключительный - до трех месяцев.

Принимая во внимание теорию административного права, диссертант определяет производство по делам об административных правонарушениях.в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности, главным образом, субъектов административной юрисдикции (судей,

компетентных органов и должностных лиц), а также иных участников производства, направленной на рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях.

Кроме того, формулируется новая редакция 9-го абзаца п. 2 Инструкции по организации и осуществлению ГПН в РФ (приказ МЧС РФ от 17 марта 2003г. № 132): «Производство- по делам об административных правонарушениях _ в области пожарной безопасности - регламентированная КоАП РФ деятельность государственных инспекторов по пожарному надзору, а в установленных законом случаях - и других компетентных субъектов, направленная на рассмотрение и разрешение дел о нарушениях норм, (правил) пожарной безопасности, за совершение которых 'законодательством Российской'Федерации или ее субъектов [ предусмотрена \ а'дминй'стративная оЪ)вегИсп)Ъен-уость». '" "' "

В завершении второго па^йграфй^ констатируется, что админи-стратШно-юрисдикционное производство состоит из системы стадий - относительно обособленных его частей (этапов), которые/характеризуются специфическим процессуальным назначением, регламентируются адмийистративно-процессуальными нормами, завершаются принятием промежуточных или'итоговых решений. Указанное производство включает следующие стадии:

1) возбуждение дела "об административном правонарушении;

2) рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение постановления; 3) исполнение постановления по делу об административном правонарушении; 4) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Автор приходит к следующим выводам. Выделение в админи-стративно-юрисдикционном производстве' стадий - результат длительного научного анализа соответствующих процессуальных норм. Юридическое значение этих стадий не исчерпывается сферой административной юрисдикции. Их система, присутствуя (в тех или иных' модификациях) в структуре любого административного производства, представляет собой; по существу, «классическую модель» административно-процессуальной деятельности.

Третий параграф второй главы содержит развернутую характеристику названных стадий производства по делам об административных правонарушениях. Рассматриваются поводы, основа-

ние, порядок и сроки возбуждения дела, требования к протоколу об административном правонарушении, институт административного расследования. Протоколы об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности составляют должностные лица органов госпожнадзора (ст. 23.34; ч. 1 ст. 28.3 КоАП). Государственные инспекторы по пожарному надзору уполномочены составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32 (Нарушение правил пожарной безопасности в лесах), 11.16 (Нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте), 20.4 (Нарушение требований пожарной безопасности).

Согласно п. 42 ч. 2, ч. 3 ст. 28.3 КоАП должностные лица органов ГПН вправе также составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 14.1, ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ч. 1 и 2 ст. 19.19, ст. 19.20, 19.26 КоАП (протоколы и другие материалы об этих правонарушениях направляются для рассмотрения судьям).

Диссертант предлагает дополнить приказ МЧС РФ от 6 января 2004 г. №3 «Об утверждении Перечня должностных лиц Государственной противопожарной службы МЧС РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»1 указанием на право госинспекторов по пожарному надзору составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных ст. 19.26 КоАП (Заведомо ложное заключение эксперта при осуществлении государственного контроля (надзора). В свою очередь, необходимо внести дополнение в ст. 19.26 КоАП - предусмотреть административную ответственность специалистов, если при осуществлении государственного контроля (надзора) они дали заведомо ложное пояснение.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП возбуждать дела об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 КоАП, имеют право должностные лица органов внутренних дел (милиции). Протоколы с другими сопутствующими материалами направляются ими на рассмотрение в органы госпожнадзора.

Новеллой административного законодательства является положение, согласно которому материалы дела об административ-

ном правонарушении по ч. 1 ст. 20.4 КоАП могут быть направлены должностными лицами госпожнадзора или ОВД на рассмотрение судье (ч. 2 ст. 23.1 КоАП).

Высказаны предложения об изменении ряда административ-^ но-процессуальных норм. Так, в ст. 25.4 КоАП необходимо включить указание на основные процессуальные права законных представителей юридического лица. Следует продлить срок составления протокола об административном правонарушении в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо иных необходимых данных, до 5-ти суток с момента выявления правонарушения (в действующей редакции ч. 2 ст. 28.5 КоАП указанный процессуальный срок составляет всего двое суток).

Уделено внимание вопросу о мерах обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности. Однако, отмечает автор, КоАП РФ не содержит даже примерного перечня возможных способов (форм) приведения в исполнение такой «жесткой» меры административного пресечения, как временный запрет деятельности, что создает условия для неоправданно широкого «административного усмотрения». Предлагается устранить этот пробел путем внесения дополнений в ст. 27.16 КоАП.

Исследование центральной стадии производства («Рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение постановления») осуществляется по ходу ее этапов: подготовительная часть; рассмотрение дела по существу; принятие постановления по делу и его оглашение. Дан анализ структуры и содержания различных видов процессуальных документов (определений, постановлений), выносимых госинспекторами по пожарному надзору. В соответствии со ст. 23.34 КоАП органы государственного пожарного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеназванными статьями 8.32,11.16, 20.4 КоАП.

В работе освещаются проблемы предупреждения правонарушений в области пожарной безопасности. Действенным средством решения данных проблем является институт представления юрисдикционного органа о принятии мер по устранению причин и условий совершенного правонарушения (ст. 29.13 КоАП). Непринятие мер по представлению инспектора ГПН, рассмотревшего дело, влечет административную ответственность виновных

должностных лиц по ст. 19.6 КоАП. Принимая во внимание взаимную интеграцию различных видов юридического процесса, автор отмечает, что ло своей юридической природе представление субъекта административной юрисдикции соответствует частному определению суда, выносимому в рамках гражданского и арбитражного процессов. С целью усиления профилактической функции административно-юрисдикционного производства диссертант предлагает новую редакцию ст. 19.6 КоАП (Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения).

При характеристике стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении рассматриваются порядок и сроки вступления постановления в законную силу, а также этапы данной стадии: 1) обращение постановления к исполнению; 2) реальное исполнение наказания, назначенного постановлением; 3) окончание исполнения постановления. Отмечена специфика отсрочки, рассрочки, приостановления, прекращения исполнения постановления. Разработаны проекты новых редакций ч. 3 и 4 ст. 31.8 КоАП (Разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания).

Государственные инспекторы по пожарному надзору уполномочены самостоятельно назначать лицам, виновным в нарушении правил пожарной безопасности, только два вида административных наказаний - предупреждение и штраф. Поэтому автор обращается к особенностям исполнения именно этих видов наказаний. Аргументируется необходимость изменений п. 42 ч. 2 ст. 28.3, ч. 5 ст. 32.2 КоАП, направленных на борьбу с уклонениями от уплаты административного штрафа.

Факультативная стадия - «Пересмотр постановлений и рё-шенуй по делам об административных правонарушениях» -рассматривается с учетом ее деления на следующие этапы: подача жалобы или протеста, подготовка дела к пересмотру, слушание дела, вынесение решения, доведение решения до заинтересованных лиц.я Для устранения пробелов в действующем законодательстве, по мнению диссертанта, следует внестй дополнения в ст. 30.9, ч. 4 ст. 30.11, изложить в новой рёд&кции п, 3 ч. 1 ст. 25.11, ст. 30.10 КоАП.

По результатам исследования правоприменительной практики сделан анализ нарушений законности, встречающихся в админи-

стративной деятельности органов госпожнадзора и внутренних дел (милиции), предложены меры по ее оптимизации. В числе последних, например, принятие нового нормативно-правового акта об административной юрисдикции органов ГПН; совершенствование доказательственной базы по делам об административных правонарушениях и типовых форм процессуальных документов; противодействие коррупции в ходе осуществления государственного-надзора идр:

В заключении1 содержатся выводы диссертационного -исследования и предложения по совершенствованию-административного законодательства.4 - . .. ч. ^

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах автора:

1. Административно-правовая регламентация пожарной безопасности // Общество и право: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей; Вып. 17 Ч. 1 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,2 п.л.

' 2. Проблемы административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности II Юридическая мысль. 2003. №2(15). 0,2 п.л.

3. Анализ нарушений законности административно-юрисдик-ционного производства и способы их предупреждения II Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 13 мая 2003 г. Ч. 1 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,2 п.л.

4. Административная ответственность специальных и особых субъектов // История и современность правоохранительных органов России: Материалы Всероссийской межведомственной научно-практической конференции. Псков, 5-6 июня 2003 г. / Под общ. ред. И.М. Волчкова, С. А. Смирнова. Псков, 2003. 0,3 п.л.

5. Особенности юридической природы административного правонарушения II Юридическая мысль. 2004. № 1 (20). 0,5 п.л. •

6. Понятие и признаки административного правонарушения // Правоохранительная деятельность в Псковской области:- исто-

рия и современность Сборник научных статей и материалов научно-практической конференции, состоявшейся в Пскове 19 апреля 2004 г. / Сост. И.М. Шаманов, Б.В. Зыкин, A.B. Седунов; Под общ. ред. В.П. Сальникова, С.Е. Матвеева. Псков, 2004. 0,6 п.л.

7. Понятие административного процесса: Вопросы теории и практики // Юридическая мысль. 2004. Na 4 (23). 0,5 п.л.

8. Вопросы обеспечения законности в административной практике органов госпожнадзора II Пожарное дело. 2004. № 8. 0,4 п.л.

9. Содержание административной ответственности: разнообразие подходов // Пенитенциарная система России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы международной научно-практической конференции / Под общ. ред. И.М. Волчкова, С.А. Смирнова. Псков: Псковский юридический институт Минюста России, 2005. 0,5 п.л.

Подписано в печать и свет 03.10.2005. Формат 60x84 1/16

_Печать офсетная Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз._

Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова. д. 1

📎📎📎📎📎📎📎📎📎📎