Установление охранных зон для водных объектов особого значения
В соответствии с действующим российским законодательством зонирование территорий, прилегающих к урезу воды различных водных объектов общего пользования, направлено на обеспечение свободного доступа граждан (береговая полоса) и предотвращение негативного воздействия на экологическую обстановку водоемов и водотоков (водоохранная зона, прибрежная защитная полоса, рыбоохранная зона).
При экологическом проектировании ряд вопросов может вызвать установление размеров зон особого режима природопользования вблизи береговой линии некоторых водных объектов и ограничений деятельности в их границах.
Можно сказать, что водоохранная зона является неким аналогом санитарно-защитной зоны (далее — СЗЗ) для предприятий с той лишь разницей, что СЗЗ устанавливается для минимизации негативного воздействия промышленных загрязнений на прилегающие территории (в первую очередь, селитебные), а водоохранная зона предназначена для защиты водного объекта от возможных негативных воздействий хозяйственной и промышленной деятельности на побережье.
В отличие от СЗЗ, размеры которых могут значительно варьироваться в каждом конкретном случае в зависимости от класса опасности предприятия и результатов оценки зоны его воздействия (в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»)[1], размеры водоохранных зон четко определены Водным кодексом в зависимости от вида и размера водного объекта (пп. 4–10 ст. 65 ВК РФ) и без учета ландшафтных характеристик прибрежной зоны, степени эвтрофированности водоема и его способности к самовосстановлению, а также интенсивности предполагаемой деятельности, оказывающей негативное воздействие на водный объект.
В соответствии с ч. 2 ст. 65 ВК РФ в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в границах которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Размеры прибрежных защитных полос, определяющиеся в общем случае чч. 11, 12 ст. 65 ВК РФ, не превосходят размеров водоохранных зон, что следует из ч. 2 ст. 65 ВК РФ. В то же время ч. 13 ст. 65 ВК РФ устанавливает ширину прибрежной защитной полосы водного объекта (реки, озера, водохранилища), имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), в 200 м независимо от уклона прилегающих земель. Таким образом, для озер, водохранилищ и рек протяженностью менее 50 км прибрежная защитная полоса выходит за границы водоохранной зоны, что противоречит ч. 2 ст. 65 ВК РФ.
Размеры прибрежных защитных полос, установленные Водным кодексом для различных водных объектов, практически совпадают с размерами рыбоохранных зон, устанавливаемых в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов (ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; в ред. от 12.03.2014; далее — Федеральный закон № 166-ФЗ) в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 06.10.2008 № 743.
Отметим, что в Федеральном законе № 166-ФЗ не прописано, какие именно ограничения и особые режимы предусматриваются для рыбоохранных зон.
Порядком установления на местности границ рыбоохранных зон, утвержденным Приказом Росрыболовства от 15.12.2008 № 410, определяется процедура установления на местности границ рыбоохранных зон посредством размещения специальных информационных знаков. Основанием для размещения специальных знаков являются приказы Росрыболовства об установлении рыбоохранных зон.
В связи с жестким регламентированием нормами Водного кодекса размеров водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы остается не вполне ясной ситуация при осуществлении проектирования вблизи водных объектов особого значения.
Рассмотрим в качестве примера Онежское озеро. Оно занимает первое место среди объектов рыбохозяйственного фонда Республики Карелия по объему вылова рыбы, который достигает 70 % от всей промысловой продукции пресноводных водоемов данного субъекта Российской Федерации. Кроме того, озеро является местом обитания редких и нуждающихся в охране видов и экологических форм рыб, которые занесены в Красную книгу Карелии. Все это косвенно указывает на особо ценное рыбохозяйственное значение озера. Кроме того, в материалах ранее прошедшего экспертизу проекта в части согласования Северо-Западным территориальным управлением Росрыболовства (СЗТУ Росрыболовства) подтверждено, что Онежское озеро является водоемом, имеющим особо ценное рыбохозяйственное значение
При проектировании некоторых объектов в прибрежной зоне Онежского озера проектировщиками по согласованию с СЗТУ Росрыболовства предусматривается водоохранная зона в размере 200 м. В то же время согласно опубликованному в открытом доступе Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28.05.2008 № 33-Г08-5 абз. 3 подп. 1.3.2 п. 1 Распоряжения Правительства Ленинградской области от 31.08.2007 № 341-р «О разработке лесного плана Ленинградской области» (далее — Распоряжение № 341-р) со дня вступления его в силу — 24 сентября 2007 г. — признан недействующим:
В представлении указано, что введенный порядок установления ширины водоохранных зон и прибрежных защитных полос Ладожского и Онежского озер противоречит ст. 65 ВК РФ. Противоречие это представляется допущенным также в нарушение ч. 2 ст. 8 ВК РФ, которой предусмотрено, что субъекту Российской Федерации предоставлено право владения, пользования и распоряжения прудами и обводненными карьерами, расположенными в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации. Ладожское и Онежское озера к таким водным объектам не относятся и находятся в федеральной собственности.
Многие эксперты отмечают, что в действующем Водном кодексе (Федеральный закон от 03.06.2006 № 74-ФЗ) в сравнении с утратившим силу Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404, снижена максимальная ширина водоохранных зон для внутренних водоемов и водотоков с 500 до 200 м[2]. Кроме того, из определения водоохранных зон исключено слово «минимальная», что делает невозможным увеличение ширины водоохранных зон, например в целях сохранения памятников природы.
Утратившее силу Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах
(утв. Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404)
Водный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 03.06.2006 № 74-ФЗ)
3. Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока:
от 10 до 50 км — 100 м
от 50 до 100 км — 200 м
от 100 до 200 км — 300 м
от 200 до 500 км — 400 м
от 500 км и более — 500 м
Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы
4. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:
1) до десяти километров — в размере пятидесяти метров;
2) от десяти до пятидесяти километров — в размере ста метров;
3) от пятидесяти километров и более — в размере двухсот метров.
За разъяснением неоднозначного толкования размеров водоохранной зоны Онежского озера автор статьи в письменной форме обратилась в два уполномоченных государственных органа — СЗТУ Росрыболовства и НЛБВУ.
В ответе представителей СЗТУ Росрыболовства было указано, что сведения о водоохранных зонах и прибрежно-защитных полосах водных объектов, в т.ч. об их размерах, указаны в ст. 65 ВК РФ, а за разъяснением положений данного документа можно обратиться в НЛВБУ.
Ответ НЛВБУ содержал более развернутое толкование Водного кодекса. Суть ответа заключалась в том, что ширина водоохранной зоны водного объекта не может быть меньше ширины прибрежной защитной полосы, поэтому для Онежского озера как для озера, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение, устанавливается водоохранная зона 200 м и прибрежная защитная полоса 200 м. При этом за информацией о том, имеет ли Онежское озеро особо ценное рыбохозяйственное значение, было рекомендовано обратиться в СЗТУ Росрыболовства.
Рассмотренный пример показывает расхождения в трактовке Водного кодекса судебными органами и профильными государственными органами, а также «негибкость» самого Водного кодекса относительно установления особых водоохранных зон для водных объектов повышенной ценности или уязвимости. Так, например, для озер, площадь которых менее 0,5 км 2 , водоохранная зона согласно Водному кодексу вообще не устанавливается.
[1] О нормировании и практике установления СЗЗ в Российской Федерации см.:
– Бабина Ю.В. Установление и соблюдение режимов санитарно-защитных зон промышленных предприятий и других производственных объектов // Справочник эколога. 2013. № 3. С. 69–79;
– Дудникова А.Г. Санитарно-защитные зоны: история, проблемы и перспективы // Справочник эколога. 2014. № 4. С. 6–8;
– Дудникова А.Г. Санитарно-защитные зоны: анализируем изменения в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03// Справочник эколога. 2014. № 5. С. 10–21;
– Молдаван С.А. Размер нормативной санитарно-защитной зоны полигона ТБО: 500 или 1000 м? // Справочник эколога. 2014. № 5. С. 28–35;
– Черемохина Е. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для строящегося предприятия // Справочник эколога. 2014. № 5. С. 54–55.
[2] См.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (постатейный) // Законодательство и экономика. 2007. № 5.