Тема 11. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
Ключевые термины: государственный кредит, государственные займы, облигации государственных займов, казначейские обязательства, государственный долг, текущий государственный долг, капитальный государственный долг, внутренний государственный долг, внешний государственный долг, управление государственным кредитом управление государственным долгом, конверсия государственного долга, консолидация государственных займов, унификация государственных займов, отсрочка погашения государственного долга, аннулирования долгов, рефинансирование государственного долга, коэффициент обслуживания государственного долга, эффективность государственных кредитных операций.
Государственный кредит представляет собой довольно специфическое звено государственных финансов. Он не имеет ни отдельного финансового фонда (средства, мобилизуемые с его помощью, проходят, как правило, через бюджет), ни обособленого органа управления. Вместе с тем он характеризует особую форму финансовых отношений государства и поэтому выделяется в отдельное звено.
Государственный кредит по своей экономической сущности - это совокупность экономических отношений между государством в лице органов власти и управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, при которых государство является заемщиком, кредитором и гарантом.
Основная классическая форма кредитных отношений, когда государство выступает заемщиком средств.
Будучи кредитором, государство за счет средств бюджета предоставляет на платной основе при условии обязательного возврата кредиты юридическим и физическим лицам. Объем таких операций значительно меньше, чем при предыдущей формы.
В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими или юридическими лицами, оно является гарантом (условный государственный кредит). Поскольку государственные гарантии, как правило, распространяются на недостаточно надежных заемщиков, то они приводят к росту расходов из централизованных денежных фондов. В сфере международных экономических отношений государство может выступать как в роли заемщика, так и кредитора.
Как экономическая категория государственный кредит совмещает в себе финансовые и кредитные отношения. Как звено финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства. Государственный кредит является возвратным, срочным и платным. Вместе с тем между государственным и банковским кредитом, как классической формой кредитных отношений, существуют существенные различия.
Банковский ссудный фонд используется для кредитования предприятий с целью обеспечения бесперебойности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности. Кредиты могут получать и частные лица. Отличительной чертой банковского кредитования субъектов хозяйствования является производительное использование ссудного фонда (или с целью развития социальной инфраструктуры производственных коллективов). Использование кредитных ресурсов как капитала создает условия для погашения кредита и выплаты процентов за счет увеличения стоимости прибавочного продукта.
Когда же речь идет о государственном кредите, то полученные через государственную взаймы денежные средства поступают в распоряжение органов государственной власти, превращаясь в их дополнительные финансовые ресурсы. Они используются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета.
Государственный кредит - это отношения вторичного распределения стоимости валового внутреннего продукта. В сферу государственно-кредитных отношений поступают часть доходов и денежных фондов, сформированных на стадии первичного распределения. Обычно ими являются временно свободные средства населения и предприятий, однако при определенных условиях население и трудовые коллективы могут сознательно идти на ограничение потребления. В этих случаях источником государственного кредита становятся средства, предназначенные для текущего потребления или финансирования необходимых производственных или социальных расходов предприятий. В условиях тоталитарной системы управления подобное ограничение текущих потребностей может происходить и по принуждению государства.
Формирование дополнительных финансовых ресурсов государства за счет мобилизации временно свободных средств населения, предприятий и организаций - это одна сторона государственно-кредитных отношений. Другой их стороной выступают финансовые связи, обусловленные возвратностью и платностью средств дополнительно мобилизованных государством. Выплата доходов кредиторам обеспечивается преимущественно за счет бюджетных поступлений. При этом круг налогоплательщиков не совпадает с кругом держателей государственных ценных бумаг. Даже если предположить невозможное, что контингент налогоплательщиков совпадает с контингентом владельцев ценных бумаг, то и в этом случае будут наблюдаться структурные различия: размер налогов, которые вносит в бюджет каждый владелец ценных бумаг, не совпадает с величиной получаемых им доходов от государственно-кредитных операций. Это означает, что и другая сторона государственно-кредитных отношений имеет перерозподільний характер.
Объективная необходимость использования государственного кредита на удовлетворение потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных фондов. Регулирование экономики, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению требуют постоянного увеличения бюджетных расходов. Немалых средств требует и международная деятельность государства. Однако доходы государственного бюджета всегда ограничены. Поэтому при наличии свободных денежных ресурсов у населения, предприятий и организаций органы власти прибегают к государственного кредита.
Целесообразность использования государственного кредита для формирования дополнительных финансовых ресурсов государства и покрытия бюджетного дефицита определяется значительно меньшими негативными последствиями для государственных финансов и денежного обращения страны по сравнению с валютными приемами (например, эмиссии денег) балансирования доходов и расходов правительства. Это достигается на основе перемещения спроса от физических и юридических лиц к правительственным структурам без увеличения совокупного спроса и количества денег в обращении.
Назначение государственного кредита проявляется в первую очередь в том, что он является средством мобилизации государством дополнительных финансовых ресурсов. В случае дефицитности государственного бюджета дополнительно мобилизованы финансовые ресурсы используются на покрытие разницы между бюджетными расходами и доходами. В случае положительного бюджетного сальдо мобилизованы с помощью государственного кредита средства используются для финансирования экономических и социальных программ. Это означает, что государственный кредит, являясь средством увеличения финансовых возможностей государства, может стать важным фактором ускорения социально-экономического развития государства.
Государственный кредит является также источником увеличения доходов владельцев ценных бумаг, что достигается через выплату процентов и выигрышей по государственным займам.
Государственный кредит как финансовая категория выполняет три функции: распределительную, регулирующую и контрольную.
Через распределительную функцию государственного кредита обеспечивается формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности и возврата. Будучи заемщиком государство мобилизует дополнительные средства для финансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита и занимают второе место (после налогов) в формировании доходов бюджета.
Сущность регулирующей функции государственного кредита проявляется в том, что, вступая в кредитные отношения, государство воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость.
Государство регулирует денежное обращение, размещая облигации государственного займа среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, государство уменьшает их платежеспособный спрос. Тогда, если за счет кредита профинансированы производственные затраты, например инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования расходов на выплату заработной платы, например учителям, врачам, количество наличной денежной массы в обращении останется без изменений, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.
Выступая на финансовом рынке как заемщик, государство увеличивает спрос на заемные ресурсы и тем самым способствует росту цены на кредит. Чем выше спрос на свободные средства со стороны государства, тем выше, при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим будет для предпринимателей банковский кредит. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг.
Как кредитор и гарант государство может положительно воздействовать на производство и занятость. В промышленно развитых странах распространена система поддержки малого бизнеса, экспорта продукции или производства в отдельных отраслях, где имеет место спад, через гарантирование государством погашения кредитов, предоставленных банками в соответствии с государственных программ. Поддержка малого бизнеса предполагает, что государство берет на себя погашение задолженности банкам по кредитам, предоставленным малым предприятиям в случае их банкротства. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные страховые компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам национальных товаров. Этим поощряется освоение новых рынков сбыта национальной продукции. Большое значение в стимулировании развития производства и занятости имеют кредиты, предоставляемые государством за счет бюджетов или внебюджетных фондов. С их помощью обеспечивается ускоренное развитие соответствующих регионов или необходимых направлений экономики той или иной территории.
Контрольная функция государственного кредита органически переплетается с контрольной функцией финансов. Однако она имеет свои специфические особенности, порожденные особенностями этой категории:
1) эта функция тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованного фонда денежных средств;
2) охватывает движение стоимости в двустороннем порядке, поскольку предполагает возврат и возмещение полученных средств;
3) осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными учреждениями.
Контроль распространяется как на привлечение заемных средств, так и на их погашение. В основном контролируется целевое использование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.
Государственный кредит может быть внутренним и внешним.
Внутренний государственный кредит выступает в таких формах: государственные займы, превращение части вкладов населения в государственные займы, заимствование средств общегосударственного ссудного фонда, казначейские ссуды, гарантированные займы.
Государственные займы как основная форма внутреннего государственного кредита характеризуются тем, что временно свободные средства населения, предприятий и организаций привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска и реализации облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг.
Облигация - наиболее распространенный вид государственных ценных бумаг. Она символизирует государственное долговое обязательство и дает право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать проценты в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении этого срока вернуть и сумму долга.
Государство устанавливает нарицательную стоимость (номинальную цену) облигаций. Номинальная стоимость указывается на облигации и выражает денежную сумму, предоставленную держателем облигации государству во временное пользование. Именно эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовой цене, отклоняющейся от нарицательной стоимости. Отклонение называется курсовой разницей и зависит от целого ряда факторов. К их числу, в частности, относят величину номинального процента по облигации, насыщенность рынка государственными ценными бумагами, состояние хозяйственной конъюнктуры, уровень доверия населения к правительству.
По своей сути облигации государственного займа является особой формой фиктивного капитала. Действительно, если источником дохода по ценным бумагам предприятий является вновь созданная стоимость, то проценты по государственным бумагам выплачиваются за счет доходов бюджета, поскольку средства, полученные по государственным займам, как правило, не инвестируются в производство, а идут на финансирование бюджетного дефицита. Инвесторы в государственные ценные бумаги становятся собственниками части будущих налоговых и неналоговых поступлений в бюджет государства. В этом и заключается специфичность государственного фиктивного капитала, которая приводит, в конечном итоге, к увеличению налогового бремени. Поэтому сущность государственного займа можно определить как налог, взятый заранее (антиципований налог).
Казначейские обязательства (векселя) имеют характер долгового обязательства, направленного только на покрытие бюджетного дефицита. Выплата дохода осуществляется в форме процентов. Казначейскими обязательствами, как правло, оформляются краткосрочные займы (иногда среднесрочные - казначейские ноты).
В тесной связи с государственными займами находится вторая форма государственного кредита, функционирование которой опосредуется системой сберегательных учреждений. В отличие от первой формы государственного кредита, когда физические и юридические лица покупают ценные бумаги за счет собственных временно свободных денежных средств, сберегательные учреждения предоставляют кредит государству за счет заемных средств. Наличие посредника между государством и населением в лице сберегательных учреждений и предоставление займа последними государству за счет заемных средств без ведома их реального владельца (населения) позволяет выделить эти отношения как особую форму государственного кредита.
Превращение части вкладов населения в государственные займы, предназначенные на нужды государства, осуществляется через покупку особых ценных бумаг (например, казначейских сберегательных сертификатов) или рыночных ценных бумаг (облигаций, казначейских обязательств), а также оформлением безоблігаційних займов. В нашей стране сейчас это достигается через приобретение Сбербанком государственных ценных бумаг.
Использование государством средств ссудного фонда как форма государственного кредита характеризуется тем, что государственные кредитные учреждения непосредственно (не ограничивая эти операции покупкой государственных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Эта форма государственного кредита функционирует в тоталитарном обществе. Она способствует развитию инфляционных процессов, что особенно опасны в условиях жесткого контроля за эмиссией денежных знаков со стороны демократически избранных органов. Поэтому полная нормализация отношений между государством и кредитной системой лежит на пути признания невозможности прямого заимствования ссудных средств для покрытия бюджетного дефицита и возмещения государственному банку долга, который образовался за предыдущие годы.
Казначейские ссуды как форма государственного кредита выражают отношения оказания финансовой помощи предприятиям и организациям органами государственной власти и управления за счет бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности. В нашей стране эта форма государственного кредита пока используется не очень активно.
Отношения по линии казначейских ссуд не являются аналогом банковского кредитования, поскольку в отличие от хозрасчетных банковских структур органы государственной власти и управления оказывают финансовую помощь на других условиях и в других целях. Казначейские ссуды выдаются на льготных условиях, которые касаются сроков и норм процента. Они возможны в случае финансовых затруднений предприятий и хозяйственных организаций ввиду их особое положение на рынке или ухудшения экономической ситуации в стране. Казначейские ссуды не имеют коммерческой цели, а являются средством поддержки жизненно важных для народного хозяйства экономических структур.
В отдельных случаях правительство может гарантировать безусловное погашение займа, выпущенной органами власти и управления низшего подчинения или отдельными хозяйственными организациями, а также выплату процентов по ней. В этих случаях речь идет об условном государственном кредите - гарантированных займах. По гарантированным займам правительство реально несет финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности плательщика. В нашей стране созданы условия для возрождения гарантированных займов в связи с предоставлением местным органам власти, а также отдельным хозяйственным структурам права проводить операции по заключению займов.
Международный государственный кредит представляет собой совокупность отношений, в которых государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика или кредитора. Эти отношения получают форму государственных внешних займов. Как и внутренние займы, они предоставляются на условиях возвратности, срочности и платности. Сумма полученных внешних займов с начисленными процентами включается в государственный долг страны. Странам, которые терпят значительные экономические и финансовые трудности, внешние займы могут предоставляться на льготных условиях.
Основной целью государственных внешних займов является содействие укреплению экономического потенциала, преодоление финансовых трудностей страны-получателя, предоставления продовольственной помощи.
Предоставление внешних займов осуществляется за счет бюджетных средств или специальных правительственных фондов. Получателями займов могут быть центральные правительства, республиканские и местные органы власти. Кредиторами могут быть финансово-кредитные учреждения и другие юридические лица иностранных государств, частные лица, международные финансовые институты, иностранные государства и их группировки. К их числу относятся Всемирный банк, Международный валютный фонд, Европейский банк реконструкции и развития, государства Европейского сообщества. Все проекты, на которые могут быть предоставлены ссуды этими организациями, подразделяются на четыре группы: проекты макроэкономической стабилизации экономики страны-заемщика; проекты структурных преобразований в определенных секторах экономики; инвестиционные проекты; проекты технической помощи. Кредиты международных финансовых организаций предоставляются на выгодных условиях под низкие проценты (5-7 % годовых) на срок до 20 лет. Займы стран Евросоюза в основном посредством развития странам, осуществляющих рыночные преобразования, и получение дохода не имеет первоочередного значения. Наибольшую сложность для государства как в плане роста внешней задолженности, так и в плане использования кредитов составляют займы, полученные от иностранных коммерческих структур под гарантию правительства. Эти кредиты, как подтверждает опыт многих стран, имеющих самые низкие показатели по эффективности использования.
Государственные внешние займы предоставляются в денежной или товарной форме (например, кредиты государств поставщиков энергоносителей). Как правило, они бывают среднесрочными или долгосрочными. Денежные займы предоставляются в валюте страны-кредитора или в свободно конвертируемой валюте.
Погашение займов по соглашению сторон осуществляется товарными поставками или валютой. Погашение займов и выплата процентов по ним может происходить после окончания льготного периода, который предоставляет отсрочку погашения займа на 3-5 лет после использования кредитных средств.
Как уже отмечалось, государственные займы являются основной формой государственного кредита. Классификация государственных займов осуществляется по следующим признакам:
1) по правовому оформлению различают государственные займы, которые оформляются подписным обязательствам или предоставляются на основании соглашений (безоблігаційні), и обеспеченные выпуском ценных бумаг (облигационные). Соглашениями оформляются, как правило, кредиты от правительств других стран, международных организаций и финансовых институтов. С помощью ценных бумаг мобилизуются средства на финансовом рынке;
2) в зависимости от места размещения займов их подразделяют на внутренние - на внутреннем финансовом рынке (предоставляются юридическими и физическими лицами данной страны) и внешние - поступают извне от правительств, юридических и физических лиц других стран, международных организаций и финансовых институтов;
3) по праву эмиссии различают государственные и местные займы. Государственные займы выпускаются центральными органами управления. Поступления от них направляются в Государственный бюджет. Местные займы выпускаются местными органами управления и направляются в соответствующие местные бюджеты;
4) по характеру использования ценных бумаг бывают рыночные и нерыночные займы. Облигации (казначейские обязательства) рыночных займов свободно покупаются, продаются и перепродаются на рынке ценных бумаг. Нерыночные займы не допускают выхода ценных бумаг на рынок, то есть их владельцы не могут их перепродать;
5) в зависимости от установления обеспеченности государственные займы подразделяются на залоговые и беззалоговые. Залоговые займы отражают один из главных принципов кредитования - материальной обеспеченности. Залоговые займы обеспечиваются государственным имуществом или конкретными доходами. Беззалоговые не имеют конкретного материального обеспечения. Их надежность определяется авторитетом государства ее статусом в мировом сообществе;
6) согласно срока погашения задолженности различают краткосрочные (срок погашения до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет);
7) по характеру выплаты дохода государственные займы делятся на процентные, выигрышные и дисконтные (с нулевым купоном). По процентным займам доход выплачивается в виде ссудного процента. При этом может устанавливаться как твердо фиксированная на весь период займа ставка, так и плавающая, то есть такая, которая меняется в зависимости от различных факторов, прежде всего спроса и предложения на кредитном рынке. Выплата процентного дохода осуществляется на купонной основе. Она может проводится ежегодно, раз в полугодие, ежеквартально. Если выигрышные займы, то выплата дохода осуществляется на основании .проведення тиражей-выигрышей. Доход таким образом получают не все кредиторы, а только те, чьи облигации выиграли. Такая система целесообразна при незначительных суммах займа, приходящихся на одного человека, вследствие чего процентный доход не может существенно стимулировать предоставление займа государству. Дисконтные займы характерны тем, что государственные ценные бумаги покупаются с определенной скидкой, а погашаются по номинальной стоимости. Указанная разница формирует доход кредитора. За такими ценными бумагами отсутствуют купоны, поэтому их еще называют облигациями с нулевым купоном;
8) по характеру погашения задолженности различают единовременную выплату и выплату частями. В случае погашения частями может применяться три варианта. Первый заем погашается равными частями в течение нескольких лет. Второй - заем погашается каждый раз нарастающими суммами. Третий - каждый раз сумма уменьшается. Второй вариант применяется тогда, когда предполагается в перспективе ежегодный рост доходов государства, третий - наоборот, когда доходы будут уменьшаться или расти государственные расходы;
9) в зависимости от обязательств государства в погашении долга различают займы с правом и без права досрочного погашения. Право досрочного погашения дает возможность государству учитывать ситуацию на финансовом рынке.
Государственный кредит, как и любая другая форма кредитных отношений, требует особого контроля. Этот контроль распространяется как на привлечение заемных средств, так и на их погашение.
Важнейшим фактором государственных займов является возможность своевременного и полного возврата долгов и выплаты дохода. Это обеспечивает в будущем и доверие к государству, и заинтересованность в предоставлении ей займов. Главное при этом - реальное обеспечение долгов, что, в свою очередь, достигается за счет заработанных на привлеченных средствах доходов.
Источниками погашения государственных займов могут быть:
доходы от инвестирования заемных средств в высокоэффективные проекты;
дополнительные поступления от налогов;
экономия средств от уменьшения расходов;
привлеченные от новых займов средства (рефинансирование долга).
Наиболее реальным источником погашения государственных займов являются доходы, полученные от инвестирования заемных средств.
Эмиссия денег является фиктивным источником погашения долга, поскольку в результате нее инфляция обесценит возвращены государством кредиторам средства.
Рефинансирование погашение старых долгов за счет выпуска новых займов ведет к постоянному росту государственного долга. Такой источник может использоваться только как разовое. Если это постоянная политика, то это не что иное, как так называемая финансовая пирамида. Подобная финансовая политика является необоснованным и ведет к финансовому краху, поскольку государство рано или поздно становится неплатежеспособной. Эффективность государственных кредитных операций определяется по формуле:
где Н - поступления по системе государственного кредита;
В - расходы по системе государственного кредита.
Вместе с тем сумма поступлений по системе государственного кредита и превышение поступлений над расходами по кредитным операциям не дают исчерпывающей характеристики их эффективности. Следует учитывать также положительное воздействие государственного кредита на состояние бюджета государства и денежного обращения, и в итоге - на экономическое развитие общества.
Использование государством в своей финансовой политике привлечения средств на кредитной основе приводит к формированию государственного долга и необходимости четкой системы управления им.
Государственный долг - это сумма задолженности по всем долговым обязательствам государства, проценты по ней и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики.
Общая сумма государственного долга состоит из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (как внутренних, так и внешних), и процентов по ним, включая предоставленные иностранным заемщикам гарантии по кредитам местным органам власти и государственным предприятиям. Кроме того, в состав государственного долга включаются неоплаченные государственные заказы, задолженность по заработной плате перед бюджетниками, невозмещенный налог на добавленную стоимость и др., поскольку практически эта задолженность представляет собой некорректно оформленный государственный долг, который к тому же не выплачиваются проценты.
Государственный долг подразделяется также на внутренний и внешний. В некоторых учебниках внутренний долг определяется как задолженность кредиторам государства в данной стране, а внешний - задолженность кредиторам за пределами данной страны. То есть деление государственного долга на внутренний и внешний осуществляется в зависимости от того, в какой валюте номинировано обязательство - в иностранной или в национальной. Однако с усилением интеграционных процессов в экономике и выпуском внутренних займов, номинированных в свободно конвертируемой валюте, разделение государственного долга на внутренний и внешний по этому признаку стал некорректным. Поэтому внутренний долг - это совокупность обязательств государства перед резидентами, а внешний долг - совокупность обязательств государства перед нерезидентами (независимо от того, в чьей национальной валюте номинировано обязательство).
Следует отметить, что внутренний долг имеет определенные преимущества над внешним. Возвращение внутреннего долга и выплаты процентов по ним не уменьшают финансового потенциала государства, тогда как внешний долг имеет в своей основе отток капитала из государства. Государственный внутренний долг гарантируется всем имуществом, находящимся в собственности государства. Платежеспособность по внутренним займам обеспечивается, как правило, за счет внутренних источников. Платежеспособность государства по внешним займам зависит прежде всего от валютных поступлений. Возможности в погашении внешнего долга определяются сальдо торгового баланса. Его положительное сальдо характеризует те ресурсы, которые обеспечивают платежеспособность государства и позволяют тем самым урегулировать платежный баланс.
Сама система долгов государства зародилась еще в средние века и в настоящее время значительно распространилась. Особенно выделяется стремительными темпами роста задолженности развивающихся стран. В большинстве научных трудов XVIII и XIX в. государственный долг рассматривался как явление отрицательное. Так, А. Смит отмечал в своих трудах, что рост государственного долга может повлечь банкротство государства как заемщика. Достаточно категорично в отношении государственных заимствований высказывался другой известный ученый Т. Г. Мальтус. Он отмечал, что большой государственный долг - это раковая опухоль, которая раздирает жизни народа и его благосостояние. Этого же мнения придерживался Ж. Б. Сей, который сравнивал государственный долг с новым оружием, страшнее порох, оружием, которым государство должно пользоваться лишь в крайнем случае. Вместе с тем опыт развития мировой экономики подтвердил, что государственные заимствования не всегда ведут к банкротству государства или к ее обнищанию. Само по себе наличие государственного долга не дает представления относительно реального финансового состояния государства. Государственный долг - это сложное явление, обусловленное рядом факторов, которое в условиях любого государства может иметь свою специфику. Подтверждением тому является опыт Англии, которая считается родиной государственного кредита и которая, несмотря на рост государственного долга, достигшего расцвета экономики.
Одной из главных характеристик состояния долговой зависимости страны является отношение суммы внешнего государственного долга к ВВП. Международный банк реконструкции и развития критическим уровнем этого показателя считает 80-100 %. По данным МВФ, в 1995 г. суммарный долг по отношению к ВВП составил в США 69 %, в Германии - 56 %, во Франции - 51,9 %, в Великобритании - 46,6 %, в Японии - 87 %, в Италии - 126,7 %. На начало 1996 г. наибольший размер внешнего долга имела Мексика (125 млрд долл.) и Китай (111 млрд долл.). Значительные размеры внешнего долга имеют также Бразилия, Индонезия, Венгрия. По данным Организации экономического сотрудничества и развития, происходит рост внешней задолженности в мире. Все выше отмеченное дает основания прийти к выводу, что проблема заключается не столько в размерах государственных заимствований, как в их использовании. По нашему мнению, заслуживают внимания научные выводы о том, что размер годовых государственных заимствований должен равняться объему капитальных вложений в экономику. То есть привлечение дополнительных средств с мирового рынка ссудных капиталов должно стимулировать экономический рост государства. В большинстве стран мира величина государственного долга регулируется законодательно.
Государственный долг имеет экономически обоснованные пределы. К категории стран с чрезмерным уровнем задолженности относятся те, которые в течение последних лет имели превышение критического значения хотя бы одного из следующих показателей: отношение величины накопленного долга к ВВП составляло более 80 % или отношение величины долга и процентных платежей к экспорту превышало 220 %.
Существование большого государственного долга может подорвать экономический рост страны и негативно влиять на ее финансовое состояние. Наличие государственного долга требует осуществления ежегодных процентных платежей, которые должны финансироваться за счет налоговых поступлений. За стремительного роста таких расходов государство должно или уменьшать расходы на финансирование социально-экономических программ, или увеличивать свои доходы. Увеличение доходов бюджета достигается за счет установления новых налогов и других обязательных платежей или дополнительных государственных займов. Дополнительное заимствование требует дополнительных расходов на обслуживание государственного долга, а введение новых налогов может подорвать заинтересованность предпринимателей к бизнесу. Поскольку источником погашения государственного долга являются доходы бюджета, в частности налоговые поступления, то можно утверждать, что рост долга нарушает сбалансированность бюджета и провоцирует бюджетный дефицит с его негативными экономическими социальными и финансовыми последствиями. Опыт большинства европейских стран подтверждает, что только те страны сумели избежать серьезных долговых трудностей, которые смогли контролировать дефициты своих бюджетов. Использование государственных заимствований на финансирование текущих расходов бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, является наименее эффективным способом. К сожалению, такая ситуация характерна почти для всех постсоциалистических стран Европы.
Эффективность использования государственных заимствований в значительной степени зависит от системы управления долгом. Управление государственным долгом - это комплекс мероприятий, которые осуществляет государство в лице его уполномоченных органов по определению условий привлечения средств, их размещения и погашения, обеспечение платежеспособности государства. В управлении государственным долгом Украины можно выделить такие принципы:
безусловности - обеспечение безусловного выполнения государством всех обязательств перед инвесторами и кредиторами, которые государство, как заемщик взяла на себя, оформляя договор заимствования средств;
единства - учет в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных как центральным правительством, так и местными Советами;
снижения рисков - размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние колебаний конъюнктуры мирового рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств;
оптимальности структуры - поддержание оптимальной структуры долговых обязательств государства по срокам обращения и погашения, смягчение «пиков» платежей;
сохранения финансовой независимости - поддержание оптимальной структуры долговых обязательств государства между инвесторами-резидентами и инвесторами-нерезидентами, постепенное замещение внешнего заимствования внутренним;
снижение стоимости обслуживания государственного долга, в том числе и за счет досрочного выкупа долговых обязательств государства [7] ;
прозрачности - соблюдение открытости и полной прозрачности заимствований, начиная от рассмотрения их целесообразности до окончательного погашения, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране-заемщику.
Процесс управления государственным долгом включает несколько этапов:
возврат долга и выплата процентов.
Государственное управление привлечением средств, как правило, осуществляется в контексте бюджетного процесса, где законом «О государственном бюджете» на соответствующий год устанавливаются предельные размеры долга и государственные гарантии его возврата. Объем привлеченных внешних займов для любой страны определяется двумя факторами: во-первых, сколько капитала страна может поглотить, во-вторых, какой объем долга она может обслуживать без риска возникновения кризиса платежей. Во время вычисления этих факторов должны учитываться как краткосрочные, так и долгосрочные характеристики государственного долга.
Цель политики управления долгом - получить наивысший эффект от финансирования за счет заемных средств и избежания макроэкономических трудностей и проблем платежного баланса в будущем.
Управление размещением заемных средств является основным элементом всей системы управления долгом государства. Привлеченные средства должны использоваться для финансирования роста производственных мощностей. При этом должно увеличиваться производство товаров не только для внутренних потребностей, но и экспорт продукции, необходим для получения иностранной валюты на обслуживание и погашение внешнего долга. Если этого не будет, то платежи по обслуживанию долга достигнут недопустимо высокой доли экспорта и отечественного производства. В результате коммерческие кредиторы, опасаясь вероятных неплатежей, будут сокращать кредитование страны.
С целью обеспечения платежеспособности государства, то есть возможности погашения долгов, применяются разнообразные методы корректировки ссудной политики.
Наиболее распространенными являются рефинансирования долга и реструктуризация задолженности.
Рефинансирование государственного долга - это погашение основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов. Для успешного применения механизма рефинансирования необходима высокая финансовая репутация страны-заемщика. На мировом финансовом рынке репутация заемщиков выражается в рейтингах, присваиваемых соответствующей стране специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.
Реструктуризация задолженности заключается в том, что на определенных условиях откладывается выплата части долга. В частности, сегодня используется несколько вариантов реструктуризации внешней задолженности, которые отработаны Парижским клубом официальных кредиторов.
Один из вариантов - это когда на определенных условиях проводится отсрочки выплаты части долга сроком до трех лет. Существуют также варианты конверсии долгов на акции для вложения их в национальную экономику.
В 90-х годах начала применяться реструктуризация долгов коммерческих банков на основе метода Брейди. В соответствии с ним банки реструктуризируют долг лишь в том случае, если правительство страны-должника начнет выполнять радикальную программу структурных преобразований. По формуле Брэйди сначала производится уменьшение долга на 50 %. Оставшаяся часть долга обменивается на специальные облигации Брейди.
Другими методами управления государственным долгом является конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирования займов. Конверсия - это изменение доходности займа. Государство, как правило, уменьшает размер процентов, которые должны выплачиваться по займам. Увеличение сроков действия выпущенной займа называют консолидацией. Консолидация и конверсия могут производиться одновременно. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных нескольких займов обмениваются на облигации нового займа. В некоторых случаях может осуществляться обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравнивают к одной новой. Этот метод экономических обоснований не имеет.
Отсрочка погашения займа, как правило, проводится тогда, когда выпуск новых займов является финансово нецелесообразным, поскольку все доходы от займов используют на обслуживание ранее выпущенных займов. Аннулирование долга означает отказ правительства от его погашения. Аннулирование долгов может быть обусловлено финансовой несостоятельностью государства, то есть банкротством, или политическими мотивами.
Отсрочка погашения долговых обязательств, а также аннулирование долга может применяться как внутренних, так и внешних займов.
Управления как внешним, так и внутренним долгом включает также комплекс мер по его обслуживанию - это погашение займов, выплаты процентов по ним, уточнения и изменения условий погашения выпущенных займов. Погашение займов осуществляется за счет бюджетных средств. В некоторых случаях государство прибегает к рефинансированию государственного долга, т.е. погашение задолженности путем выпуска новых займов.
Выплата процентов, выигрышей, денежных средств по погашению займов составляет основную долю расходов на обслуживание государственного долга. К другим относятся расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей погашения и некоторые другие расходы.
При обслуживании внешнего и внутреннего долгов определяют коэффициент обслуживания. Для внешнего долга его рассчитывают как отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям государства, выраженное в процентах. Благоприятным уровнем обслуживания считается значение показателя 25 %.
Обслуживание внешнего долга осуществляется в процессе выполнения государственного бюджета. Расчеты причитающихся к уплате сумм по погашению и обслуживанию внешнего долга выполняются в долларах США. Пересчет в национальную валюту производится по прогнозному курсу валют к гривне. Непосредственно оплату осуществляет государственное казначейство.
Обслуживание государственного внутреннего долга осуществляется Министерством финансов через банковскую систему путем проведения операций по размещению государственных ценных бумаг, их погашения и выплаты дохода.
Предельные размеры государственного внутреннего и внешнего долга устанавливает Верховная Рада Украины одновременно с утверждением Государственного бюджета Украины на следующий год.
Структурно-логические схемы к теме 11 «Государственный кредит и государственный долг»