Административное право и административная юстиция

Исследователи исполнительной власти и внутреннего управ­ления XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный контраст между методами государственного и админи­стративного права Если первым управляет идея формальной орга­низации, то над вторым довлеют материальные цели и заботы, которые складываются в жизни под воздействием различных по­требностей.

Практика Англии в этой области давно признана поучитель­ной в европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя скла­дывалась она постепенно, путем различных компромиссов и об­ретения жизненного опыта. Еще со времени нормандского заво­евания центральные правительственные учреждения помимо во­енных и налоговых забот взяли на себя также область правосу­дия и национального благоустройства. Королевская власть предо­ставляла заботу об общественном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правиль­ность и целесообразность их действий в судебном порядке. Дела­лось это при помощи обязательных "представлений" со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные су­дьи. Определенную роль выполняла водная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных сооружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функционировали суды "запы­ленных ног" (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом ком­мерческих судов.

В XVI в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете суще­ствовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Merrs Causes), или палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тайной печати, а членами — специальные чиновники,

Часть II Современная история

именовавшиеся магистрами прошений (masters of requests).

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответ­ственности должностных лиц за официальные действия. Она опре­деляется общими судами согласно с общим правом или со специ­альными законами (статутами). В этот период принципиальные положения административного права извлекаются из "довольно загадочной поговорки" (П.Г. Виноградов) о том, что "король не мо­жет быть не прав" (the King do not wrong), т.е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в англий­ском праве сложился принцип, согласно которому государство не несет ответственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отвечают за эти нарушения чиновники, исполнители; же­лательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи "прошения о праве" (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголов­ного преследования исполнителей — министров, генерального ат­торнея, начальников департаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление процедур восстановления права и ответственности за его наруше­ние. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью должностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направле­нии, считала судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их исключительно по доброй воле или из милости. Ответ­ственность должностного лица и соответствующие иски деликат­ного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобраз­ным гарантом прав сограждан и самого правового строя.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допус­кать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компетенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв 427

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской ска­мьи, признавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находили, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуальными средствами. Таким приказом следовало восполь­зоваться в тех случаях, когда законом не было установлено про­цессуального средства, но справедливость, интересы благоустрой­ства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовался тогда, когда речь шла об уклонении подчи­ненных судов от выполнения своих законных обязанностей. Пред­писание в этом случае сводилось к тому, что судам предписыва­лось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких конкретных рекомендаций не давалось. Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет це­лью проверку состояния дел в подчиненном суде или администра­тивном учреждении с целью удостоверения в его правильности, за­конности с процессуальной стороны. При этом делались различия между действиями, требующими административного благоусмот­рения, и актами судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидностью кассации (в последнем случае судебная власть обя­зывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом). После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, выдвинувших на первый план интересы среднего класса, цент­ральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства руководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла.

В этот период судебная власть становилась почти единствен­ным соединительным и упорядочивающим звеном между парламен­том и местными политическими организациями. С помощью ад­министративного права судьи содействовали известному соглаше­нию в работе центральных учреждений и местного самоуправле­ния, склонного действовать по старинке. В этих условиях незави­симая судебная, "одинаково чуждая бюрократической централиза­ции и местному самодурству" (Виноградов П.Г. Исторические осно­вы английского административного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авторитетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и ав­торитет "соображений справедливости, выходящей за пределы ле­гальности" (например, сына уволили из кадетов за подделку доку­мента; суд его оправдал; к ответственности по иску "прошение о

праве" привлечен начальник училища). Судебная власть стала ra-f рантией привлечения к ответственности местных и областных орга4 низаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кро- ? ме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязатель-| I ные постановления, которые подвергались проверке на соответ­ствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к "введению приблизительных юридических оценок, на глаз".

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными, полусудебными учреждениями, относя­щимися к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодей­ствие попыткам "подчинить публичное право идеям администра­тивной целесообразности и бюрократической благоусмотрительно-