Бюджетная децентрализация и региональный экономический рост: теория, эмпирика, российский опыт

Бюджетная децентрализация выступает, с одной стороны, одним из ключевых феноменов, изучаемых в теории общественных финансов, с другой — широко используемой мерой бюджетной политики в процессе реформирования общественного сектора. В федеративных государствах бюджетная децентрализация означает передачу доходных и расходных полномочий (прав устанавливать и собирать налоги и самостоятельно определять приоритетные направления расходов) с федерального на региональный и местный уровни 1 . Бюджетный федерализм — более общая конструкция, которая представляет собой вертикальную финансовую структуру общественного сектора (Oates, 1999), включая распределение доходных и расходных полномочий между различными уровнями управления и систему межбюджетных трансфертов. Таким образом, бюджетная децентрализация — это механизм бюджетного федерализма и необходимое условие последнего, поскольку говорить о вертикальной финансовой структуре общественного сектора без определенного уровня децентрализации не имеет смысла (все ресурсы, полномочия и обязательства сконцентрированы в руках федерального правительства).

В классической теории бюджетного федерализма рассматриваются три ключевые функции общественного сектора — повышение экономической эффективности, достижение макроэкономической стабильности и перераспределение доходов (Musgrave, 1959; Oates, 1972). По мнению Р. Масгрейва, федеральное правительство должно отвечать за две последние функции, а региональные и местные власти, находясь ближе к гражданам и располагая большей информацией об их предпочтениях, должны обеспечивать эффективность предоставления общественных благ на своих территориях (Musgrave, 1959).

Ключевой аргумент в пользу бюджетной децентрализации заключается в возможном увеличении аллокативной и производственной эффективности предоставления общественных благ (Martinez-Vazquez, McNab, 2003; Oates, 1999; Thiessen, 2003). Аллокативная эффективность децентрализованного предоставления большинства общественных услуг выше по сравнению с централизованным, поскольку нижние уровни управления могут обеспечить повышение благосостояния местных жителей за счет более полного удовлетворения их индивидуальных предпочтений (preference-matching argument). Производственная эффективность при децентрализации также может быть выше, поскольку региональные и местные власти, зная потребности граждан и имея опыт предоставления соответствующих благ, способны производить такие блага с меньшими издержками 2 . Еще одно преимущество бюджетной децентрализации состоит в увеличении горизонтальной и вертикальной бюджетной конкуренции, что, в свою очередь, может привести к уменьшению размера общественного сектора и ограничению его «хищнических» стимулов (Brennan, Buchanan, 1980). Кроме того, при наличии сильных демократических институтов (свободных выборов, верховенства права, эффективной системы парламентаризма) бюджетная децентрализация может способствовать увеличению подотчетности субнациональных властей гражданам и улучшению качества управления (Lockwood, 2005).

Бюджетная децентрализация имеет и существенные побочные эффекты (Prud'homme, 1995). При чрезмерной децентрализации бюджетной системы реализация функций макроэкономической стабилизации и перераспределения доходов становится трудновыполнимой. В кризисные периоды федеральное правительство не располагает достаточными ресурсами для стабилизации экономики, в то время как влиятельные региональные и местные власти, обладающие значительными ресурсами, могут иметь разные, даже противоречащие друг другу бюджетные приоритеты. Функция перераспределения доходов также не выполняется в полной мере, поскольку у «богатых» регионов нет стимулов перераспределять свои доходы в пользу «бедных» соседей. Отсутствие федеральной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов может привести к банкротству отдельных территорий (Thiessen, 2003). Чрезмерная горизонтальная бюджетная конкуренция приводит к увеличению неравенства между регионами и к горизонтальному бюджетному дисбалансу. Кроме того, качество управления на региональном и местном уровнях в некоторых странах вызывает вопросы (низкая компетентность чиновников, коррупция, слабые институты), поэтому способность субнациональных властей достигать высокой эффективности при производстве общественных благ также сомнительна. К практическим проблемам децентрализованного предоставления общественных благ относится и неспособность нижних уровней управления к интернализации межтерриториальных внешних эффектов (экстерналий), что ставит под сомнение теоретические выводы ранних исследований бюджетного федерализма (Oates, 1972).

Бюджетная децентрализация и экономический рост: теория и эмпирика

В классической теории бюджетного федерализма вопрос о взаимосвязи бюджетной децентрализации и экономического роста эксплицитно не рассматривался. Однако изучение этой проблемы стало особенно актуальным после начала реформ по децентрализации бюджетной системы в бывших социалистических странах в конце 1980-х — начале 1990-х годов (Россия и бывшие республики СССР, страны Восточной Европы, Китай): сторонникам реформ была необходима теоретически и эмпирически обоснованная связь между уровнем децентрализации и экономическим ростом — наиболее простым и легко измеряемым количественным показателем экономического развития. В поисках такого обоснования экономисты анализировали и адаптировали различные модели экономического роста, с их помощью находили каналы возможной связи между децентрализацией и ростом, а также использовали разнообразные эмпирические методы и эконометрические спецификации, чтобы подтвердить или опровергнуть наличие такой взаимосвязи.

Теоретики, работая с популярными моделями экономического роста (модель Солоу, модель эндогенного роста Барро, модель пересекающихся поколений Даймонда), модифицировали их с целью инкорпорировать возможную взаимосвязь децентрализации и экономического роста (Brueckner, 2006; Davoodi, Zou, 1998; Thiessen, 2003). Такая взаимосвязь наглядно продемонстрирована в теоретической модели Давуди-Джоу (Davoodi, Zou, 1998), опирающейся на модель эндогенного роста Барро (Вагго, 1990). Производственная функция Кобба-Дугласа в данной модели имеет два фактора производства — частный капитал и общественные расходы, последние осуществляются на трех уровнях — федеральном, региональном и местном — и финансируются за счет налогов на выпуск. Максимизация функции полезности репрезентативного агента при динамическом бюджетном ограничении приводит к следующему решению: рост выпуска зависит (в числе прочего) от распределения общественных расходов между различными уровнями бюджетной системы. Также модель позволяет найти доли расходов различных уровней, максимизирующие рост выпуска. X. Давуди и X. Джоу делают следующий вывод: если бюджетные расходы чрезмерно централизованы, то можно повысить темпы экономического роста за счет децентрализации части расходных обязательств.

Расширенная модель Солоу (Mankiw et al., 1992) также использовалась в качестве основы для эконометрического анализа (Thiessen, 2003; Lin, Liu, 2000). Наряду со стандартными детерминантами экономического роста в модели Солоу (начальное значение выпуска, накопление физического капитала и рост рабочей силы) в эмпирическую спецификацию авторы вводили различные переменные, характеризующие степень децентрализации доходов и расходов бюджета.

Я. Брюкнер использовал модель Даймонда для теоретического обоснования преимуществ децентрализации (эмпирическая ценность данной модели в исследованиях федерализма еще не раскрыта) (Brueckner, 2006). В гипотетическом мире Даймонда-Брюкнера в момент времени t существуют два поколения — молодые и пожилые (жизнь каждого агента ограничивается двумя периодами). Молодые люди тратят свое время на образование (поскольку оно увеличивает их будущие доходы) и на работу. Также они могут инвестировать часть своего дохода в физический капитал. Пожилые люди тратят все свое время на работу и расходуют все свои доходы и накопления. Потребительский набор каждого поколения состоит из двух типов благ — общественного и частного. Пожилое поколение, чей располагаемый доход выше, может потреблять больше. Брюкнер сравнивает две системы предоставления общественного блага — федеративную (децентрализованную) и унитарную (централизованную). В рамках федеративной системы совершенный механизм Тибу (perfect Tiebout-sorting mechanism) допускает, что агенты формируют две гомогенные по спросу юрисдикции с разными уровнями предоставления общественного блага (выше — для пожилого поколения). В унитарной системе обеспечивается единый уровень предоставления общественного блага. Брюкнер показывает, что в федеративном равновесии (federalist equilibrium) время, потраченное на образование, и уровень физического капитала выше, чем в унитарном равновесии