Государство и рынок в области охраны окружающей природной среды

Многолетний опыт СССР и стран Восточной Европы показал низкую эффективность жесткого централизованного планирования и управления для достижения целей экологосбалансированного экономического развития.

Многие региональные и отраслевые экономические программы в СССР, разработанные и реализованные без учета экологического фактора, привели в долгосрочной перспективе к крайне негативным экологическим последствиям, сопровождающимся огромным экономическим и социальным ущербом: создание каскада ГЭС на Волге, освоение целинных и залежных земель в Сибири и Казахстане, орошение пустынных земель в Аральском регионе уже спустя 10-20 лет после реализации привели к возникновению ряда серьезных экологических проблем, которые фактически свели на нет ожидаемые экономические и социальные выгоды.

Важное качество рынка состоит в его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. Вместе с тем, опыт показывает, что рассчитывать только на рыночные механизмы нельзя.

• экстерналии;
• заниженность цен на природные ресурсы и блага;
• трансакционные издержки;
• право собственности;
• неопределенность и недальновидность.

В концептуальном плане неэффективность рынка в охране окружающей среды связана, прежде всего, с практически невозможным адекватным учетом экстерналий, а также социальных издержек общества от деградации окружающей природной среды, открытым доступом к некоторым природным благам и их заниженной ценой. Для различного рода соглашений и сделок в рыночной сфере необходимы расходы, связанные с получением информации, ведением многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения переговоров и т.д., т.е. расходов, которые входят в трансакционные издержки. В области охраны окружающей среды такие издержки могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам, и тогда достижение действенного соглашения маловероятно.

Существенную проблему для рынка составляют также неопределенность и недальновидность. Неопределенность во многом порождается недостатком знаний о законах функционирования экологических систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой является и ориентация рынка на получение быстрой прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и выгод.

• предоставление субсидий (на пестициды, энергию, воду для орошения);
• несовершенство налоговой системы (стимулирование экологодестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике);
• контроль цен;
• экологодестабилизирующая внешняя торговая политика;
• непоследовательная реформа прав собственности;
• недостатки в управлении и неэффективность мониторинга окружающей природной среды.

Типичный пример получения негативных экологических последствий от вмешательства государства — субсидии. По данным Всемирного Банка, в 80-е годы ХХ в. в мире расходовалось свыше 250 млрд. долл. в год на субсидирование энергии. Большая часть этой суммы (180 млрд. долл.) приходилась на СССР и страны Восточной Европы. Более половины всего загрязнения атмосферы названные государства обязаны образовавшемуся в связи с этим существенному искажению цен на природные ресурсы. В то время как отмена субсидий дала бы большой выигрыш в эффективности производства и увеличила бюджетные поступления, что, в свою очередь, резко сократило бы загрязнение атмосферы и снизило выбросы CO2 в ряде стран почти на 20% и на 7% - во всем мире.

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды чрезвычайно велика. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства, не учитывающего экстерналий, к социально оптимальному уровню выпуска продукции, учитывающего интересы всего общества.

Существенна роль государства в установлении различного рода нормативов, стандартов по охране окружающей природной среды, особенно в отношении особо опасных для природы и здоровья человека веществ.

Институциональная неэффективность, наряду с неэффективностью государственной политики и рынка, также служит существенной причиной экологической дестабилизации. Неопределенность прав собственности на природные ресурсы, в том числе частной, нечеткое распределение прав собственности на них между центральной властью и регионами приводят к нерациональному использованию ресурсов, чрезмерной их эксплуатации.

Процессы поиска эффективных государственных и рыночных регуляторов в этой области, их оптимального сочетания начались в мировой экономике еще в 60-70-е годы, когда экологические проблемы резко обострились. Страны с рыночной экономикой реагировали на такое обострение созданием централизованных административных систем управления охраной окружающей среды. Акцент делался на законодательные ограничения вредных воздействий на окружающую среду, государственное нормирование и контроль, а также на штрафные санкции.

Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Последующие годы ознаменовались попытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельности в условиях рыночной экономики. К настоящему времени в области охраны окружающей природной среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов, насчитывающий свыше 80 различных экономических инструментов.

Структура органов управления природопользованием в Росси приведена на рис. 4.4.

Реализация перечисленных выше направлений экологизации экономики возможна лишь при наличии соответствующих экономических и правовых механизмов. Отсутствие эффективной системы рыночной экономики не позволяет эффективно охранять окружающую природную среду. Современные направления перестройки экономики и предлагаемые модели экономического механизма, по мнению ряда специалистов, недостаточно учитывают экологические аспекты ведения хозяйства. Особенно часто это проявляется в упрощенной трактовке институциональных преобразований в обществе, закреплении прав собственности, приватизации, акционировании. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий такие формы экономических отношений без надежных природоохранных регуляторов могут стать, в конечном счете, убыточными для общества в целом.

Переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для возможных вариантов экономического развития. Если в прошлом, в условиях стабильности окружающей среды, относительной слабости экономических воздействий вследствие неразвитости материально-технической базы «экологическая цена» возможной экономической ошибки не имела непоправимых последствий, то в настоящее время ситуация принципиально изменилась, экономические воздействия стали сопоставимы с геологическими воздействиями, дальнейшее разрушение природной среды в конечном счете способно разрушить и саму экономику.

Очевидно, что в существующих условиях высокой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий, вне зависи-

Структура органов управления природопользованием в России

мости от их типа — государственных, кооперативных, акционерных, частных и сферы деятельности, одной из первых жертв станет Природа, поскольку в рассматриваемых условиях предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мероприятиях, игнорировать экологические затраты, которые, как известно, не способствуют увеличению выпуска производимой продукции.

В связи с этим следует отметить все возрастающее значение фактора экологической безопасности. Под национальной безопасностью в экологической сфере в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации понимается состояние защищенности окружающей природной среды (природных объектов) от угроз, возникающих при осуществлении антропогенной (техногенной) деятельности, а также жизненно-важных интересов населения, общества и государства от угроз со стороны природных объектов, загрязненных вследствие осуществления антропогенной деятельности, а также природных ресурсов России.